豫政[2014]91號《河南省人民政府關(guān)于深化財稅體制改革的指導(dǎo)意見》

河南省人民政府關(guān)于深化財稅體制改革的指導(dǎo)意見

豫政[2014]91號                     2014-12-11

各市、縣人民政府，省人民政府各部門：

為認真貫徹落實黨中央關(guān)于深化財稅體制改革的總體部署，充分發(fā)揮財政作為國家治理基礎(chǔ)和重要支柱的職能作用，加快中原崛起、河南振興、富民強省，現(xiàn)就深化財稅體制改革提出如下意見。

一、深化財稅體制改革的總體要求

改革開放30多年來，按照中央部署，我省財稅體制改革穩(wěn)步推進，成效顯著。特別是1994年實施的分稅制改革及隨后的調(diào)整、完善和穩(wěn)健運行，對充分發(fā)揮各級積極性、促進經(jīng)濟社會發(fā)展、全面擴大開放、保障和改善民生發(fā)揮了重要作用。但隨著經(jīng)濟社會發(fā)展和各方面形勢變化，現(xiàn)行財稅體制存在的問題和不足日益顯現(xiàn)，突出表現(xiàn)在：預(yù)算管理制度不規(guī)范、不透明，不適應(yīng)治理現(xiàn)代化要求；稅收制度不健全、不完善，不利于發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、社會公平和市場統(tǒng)一；政府間事權(quán)與支出責(zé)任劃分不清晰、不合理，不利于建立健全財力與事權(quán)相匹配的財政體制；財政資金分配方式和投入方式改革不到位，部分財政資金使用分散、效用較低，與事業(yè)發(fā)展成效關(guān)聯(lián)度不高，對社會資本的撬動作用不強。這些矛盾和問題相互交織，不僅影響財政自身的穩(wěn)定性和可持續(xù)性，而且影響重大戰(zhàn)略、政策實施效果和治理現(xiàn)代化進程，迫切需要進行整體性、適應(yīng)性改革。

(一)指導(dǎo)思想。全面貫徹落實黨的十八大和十八屆三中、四中全會精神和省委九屆七次全會精神，著眼完善和發(fā)展中國特色社會主義制度、推進治理體系和國家治理能力現(xiàn)代化，立足我省實際，堅持穩(wěn)中求進、改革創(chuàng)新，充分發(fā)揮各級積極性，以改進預(yù)算管理、完善稅收制度、明確事權(quán)和支出責(zé)任為重點，建立統(tǒng)一完整、法治規(guī)范、公開透明、運行高效，有利于優(yōu)化資源配置、維護市場統(tǒng)一、促進社會公平、實現(xiàn)長治久安的可持續(xù)的現(xiàn)代財政制度，為加快中原崛起、河南振興、富民強省進程提供財稅制度保障。

(二)基本思路。一是依法理財。樹立法治理念，將財政運行全面納入法治化軌道。二是明確事權(quán)。在中央與地方事權(quán)與支出責(zé)任調(diào)整基礎(chǔ)上，合理調(diào)整并明確省、市、縣各級事權(quán)與支出責(zé)任，促進各級政府各司其職、各負其責(zé)、各盡其能。三是透明預(yù)算。逐步實施全面規(guī)范的預(yù)算公開制度，推行民主理財，建設(shè)陽光政府、法治政府。四是提高效率。改革財政資金分配方式和投入方式，推行科學(xué)理財和預(yù)算績效管理，健全運行機制和監(jiān)督制度，促進經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展，不斷提高人民群眾生活水平。

(三)基本原則。一是處理好政府與市場的關(guān)系，切實轉(zhuǎn)變政府職能，使市場在資源配置中起決定性作用，更好地發(fā)揮政府作用，激發(fā)市場和社會活力。二是發(fā)揮各級積極性，既保障省級履行調(diào)控責(zé)任、實施重大改革、推進基本公共服務(wù)均等化和協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展能力，又切實保護市、縣級利益，調(diào)動和發(fā)揮市、縣級改革的主動性和創(chuàng)造性。三是兼顧效率與公平，在提高效率的基礎(chǔ)上更加注重公平，讓發(fā)展成果更多、更公平地惠及全體人民。四是統(tǒng)籌當前與長遠利益，既圍繞穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、防風(fēng)險、惠民生等重大任務(wù)，著力解決影響當前經(jīng)濟社會科學(xué)發(fā)展的突出障礙和群眾反映強烈的突出問題；又著眼長遠，切實增強財政可持續(xù)性，推進構(gòu)建有利于以人為本、科學(xué)發(fā)展的體制機制。五是堅持總體設(shè)計和分步實施相結(jié)合，既明確改革邏輯順序、主攻方向，增強改革的整體性、系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性；又清晰制定各項改革的路線圖和時間表，準確把握各項改革措施出臺的時機、力度和節(jié)奏，確保改革協(xié)同、穩(wěn)健和實效。六是堅持協(xié)同推進財稅體制改革與其他改革，既充分發(fā)揮財稅體制改革作為整體改革突破口和基礎(chǔ)支撐的作用，統(tǒng)籌推進其他改革；又使財稅體制改革與其他改革相互銜接，相互協(xié)調(diào)，形成合力，順利推進。

二、加快建立全面規(guī)范、公開透明的現(xiàn)代預(yù)算制度

(一)建立透明預(yù)算制度。除涉密信息外，所有使用財政資金的部門均應(yīng)公開本部門預(yù)決算，所有財政資金安排的“三公”經(jīng)費(因公出國、境費，公務(wù)用車購置及運行費，公務(wù)接待費)都要公開。政府預(yù)決算支出全部細化公開到功能分類的項級科目。專項轉(zhuǎn)移支付預(yù)決算按項目、按地區(qū)公開。積極推進財政政策公開。按經(jīng)濟分類公開政府預(yù)決算和部門預(yù)決算。逐步將部門預(yù)決算公開到基本支出和項目支出。適應(yīng)預(yù)算公開要求，健全預(yù)算標準體系。

(二)完善政府預(yù)算體系。清理規(guī)范重點支出同財政收支增幅或生產(chǎn)總值掛鉤事項，一般不采取掛鉤方式。對重點支出根據(jù)推進改革的需要和確需保障的內(nèi)容統(tǒng)籌安排，優(yōu)先保障，不再采取先確定支出總額再安排具體項目的辦法。結(jié)合稅費制度改革和法規(guī)修訂，逐步取消城市維護建設(shè)稅、排污費、探礦權(quán)和采礦權(quán)價款、礦產(chǎn)資源補償費等?？顚Ｓ玫囊?guī)定，統(tǒng)籌安排這些領(lǐng)域的經(jīng)費。政府收支全部納入預(yù)算管理。政府預(yù)算體系要定位清晰，分工明確。建立將政府性基金預(yù)算中應(yīng)統(tǒng)籌使用的部分列入一般公共預(yù)算的機制，加大國有資本經(jīng)營預(yù)算資金調(diào)入一般公共預(yù)算的力度。加強社會保險基金預(yù)算管理。
 
(三)改進年度預(yù)算控制方式。公共預(yù)算審核的重點向支出預(yù)算和政策拓展。向本級人大報告支出預(yù)算的同時，要重點報告政策內(nèi)容?？茖W(xué)預(yù)測收入預(yù)算，強化依法征稅。在國務(wù)院批準的債務(wù)限額內(nèi)，省政府可以在一般公共預(yù)算內(nèi)舉借用于無收益的公益性事業(yè)發(fā)展的一般債務(wù)，在政府性基金預(yù)算內(nèi)舉借用于有收益的公益性事業(yè)發(fā)展的專項債務(wù)。市、縣級政府確需舉借的一般由省政府代為舉借。國有資本經(jīng)營預(yù)算按照收支平衡的原則編制，不列赤字。

建立跨年度預(yù)算平衡機制。一般公共預(yù)算執(zhí)行中如出現(xiàn)超收，超收部分用于化解政府債務(wù)或補充預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金。如出現(xiàn)短收，通過調(diào)入預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金或其他預(yù)算資金、削減支出實現(xiàn)平衡；如采取上述措施后仍不能實現(xiàn)平衡，省級報本級人大或其常委會批準后增列赤字并報財政部備案，在下一年度預(yù)算中予以彌補，市、縣級政府通過申請上級政府臨時救助實現(xiàn)平衡并在下一年度預(yù)算中歸還。政府性基金預(yù)算和國有資本經(jīng)營預(yù)算如出現(xiàn)超收，超收部分結(jié)轉(zhuǎn)下年安排；如出現(xiàn)短收，通過削減支出實現(xiàn)平衡。

實行中期財政規(guī)劃管理。財政部門會同各部門研究編制三年滾動財政規(guī)劃，對未來三年重大財政收支情況進行分析預(yù)測，對規(guī)劃期內(nèi)一些重大改革、重要政策和重大項目，按照各級政府支出責(zé)任納入中期財政規(guī)劃安排。強化三年滾動財政規(guī)劃對年度預(yù)算的約束，各部門規(guī)劃中涉及財政政策和資金支持的，要與三年滾動財政規(guī)劃相銜接。

(四)完善轉(zhuǎn)移支付制度。優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，增加一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和比例。大力清理、整合、規(guī)范專項轉(zhuǎn)移支付。對競爭性領(lǐng)域的專項轉(zhuǎn)移支付逐一甄別排查，凡屬小、散、亂以及效用不明顯的堅決取消，其余需要保留的要改進分配方式，減少行政性分配，引入市場化運作模式，逐步與金融資本相結(jié)合，引導(dǎo)帶動社會資本增加投入。完善省級專項資金管理辦法，規(guī)范專項資金項目設(shè)立，嚴格控制新增項目和資金規(guī)模，建立健全專項資金定期評估和退出機制。清理現(xiàn)行配套政策，對屬于上級財政承擔(dān)支出責(zé)任的事項，一律不得要求下級安排配套資金。健全財政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤機制。

(五)加強預(yù)算執(zhí)行管理。強化預(yù)算約束，預(yù)算未安排的事項一律不得支出。年度預(yù)算執(zhí)行中除救災(zāi)等應(yīng)急支出通過動支預(yù)備費解決外，一般不出臺增加當年支出的政策；對必須出臺的政策，通過以后年度預(yù)算安排資金。不同預(yù)算科目、預(yù)算級次或項目間的預(yù)算資金需要調(diào)劑使用的，按照財政部門的規(guī)定辦理。加快預(yù)算下達和預(yù)算執(zhí)行進度。加強財政結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金管理。規(guī)范國庫資金管理。一律不再新設(shè)專項支出財政專戶，現(xiàn)有財政專戶除經(jīng)財政部審核并報國務(wù)院批準保留的外，其余專戶在兩年內(nèi)逐步取消。完善國庫現(xiàn)金管理，合理調(diào)節(jié)國庫資金余額。嚴格權(quán)責(zé)發(fā)生制核算范圍。規(guī)范和清理財政借墊款。

(六)強化財政績效管理。改革教育、科技、文化等事業(yè)費分配機制，探索按服務(wù)對象、服務(wù)質(zhì)量和成果分配財政資金的辦法，提高資金使用效率。推進政府向社會力量購買服務(wù)工作，降低公共服務(wù)成本，提高公共服務(wù)質(zhì)量。推廣使用政府與社會資本合作模式，促進社會資本參與基礎(chǔ)設(shè)施投資和運營。政府與社會資本合作項目中的財政補貼等支出按性質(zhì)納入相應(yīng)政府預(yù)算管理。推進財政涉企資金基金化改革，把市場作用和政府作用有機結(jié)合，放大財政資金的杠桿和引導(dǎo)作用，發(fā)揮市場在微觀層面的競爭性作用。健全預(yù)算績效管理機制，績效評價重點由項目支出拓展到部門整體支出、政策、制度和管理等方面，評價結(jié)果作為調(diào)整支出結(jié)構(gòu)、完善財政政策和科學(xué)安排預(yù)算的重要依據(jù)。嚴肅財經(jīng)紀律，嚴格監(jiān)督財政資金分配使用，嚴厲查處違法違規(guī)行為。

(七)規(guī)范政府債務(wù)管理。依法建立以政府債券為主體的政府舉債融資機制，剝離融資平臺公司政府融資職能。對政府債務(wù)實行限額控制，分類納入預(yù)算管理。嚴格限定政府舉債程序和資金用途。省政府在國務(wù)院批準的債務(wù)限額內(nèi)，核定分地區(qū)和省本級一般債務(wù)和專項債務(wù)限額。債務(wù)資金只能用于公益性資本支出和適度歸還存量債務(wù)。建立健全債務(wù)風(fēng)險預(yù)警及應(yīng)急處置機制，防范和化解債務(wù)風(fēng)險。推行權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財務(wù)報告制度，建立考核問責(zé)機制和政府信用評級制度。

(八)全面規(guī)范稅收優(yōu)惠政策。落實中央統(tǒng)一部署，除專門的稅收法律、法規(guī)和國務(wù)院規(guī)定外，其他法規(guī)、發(fā)展規(guī)劃和區(qū)域政策不得突破國家統(tǒng)一財稅制度、規(guī)定稅收優(yōu)惠政策；未經(jīng)國務(wù)院批準，不能對企業(yè)制定財政優(yōu)惠政策。清理規(guī)范各類稅收優(yōu)惠政策，違反法律、法規(guī)的一律停止執(zhí)行；有明確時限的到期停止執(zhí)行，未明確時限的設(shè)定政策終結(jié)時間點。建立稅收優(yōu)惠政策備案審查、定期評估和退出機制，加強考核問責(zé)，嚴懲違法違規(guī)行為。

按照中央統(tǒng)一部署，實施增值稅、消費稅、資源稅、環(huán)境保護稅、房地產(chǎn)稅、個人所得稅改革，建立有利于科學(xué)發(fā)展、社會公平、市場統(tǒng)一的稅收制度體系。強化稅源專業(yè)化管理，優(yōu)化納稅服務(wù)，創(chuàng)新個體工商戶和發(fā)票管理方式，加強國稅、地稅合作，推進信息共享，嚴格風(fēng)險管理，建立高效的稅收征管制度，提升征管質(zhì)量和水平。

三、建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度

(一)適當調(diào)整省和市縣收入劃分范圍。對中央明確為地方稅的稅種，切實做好相關(guān)稅收政策制定和實施工作。資源稅收入按財政部要求調(diào)整為省級收入。在兼顧稅收征管效率的前提下，將年度間波動幅度大、流動性強、地區(qū)之間稅基分布懸殊的稅種作為省級財政收入或主要由省級財政分享。將稅基穩(wěn)定分布均衡、市縣具有信息優(yōu)勢、與當?shù)毓卜?wù)質(zhì)量密切相關(guān)的稅種作為市縣收入。

(二)合理界定省和市縣事權(quán)與支出責(zé)任。根據(jù)中央與地方事權(quán)和支出責(zé)任劃分，界定省與市縣事權(quán)和支出責(zé)任?？鐓^(qū)域和外部性強的事務(wù)明確為省級事權(quán)或省與市縣共同事權(quán)，省級承擔(dān)相應(yīng)支出責(zé)任。市縣負責(zé)區(qū)域性公共產(chǎn)品和服務(wù)，承擔(dān)相應(yīng)支出責(zé)任。具有地域管理信息優(yōu)勢但產(chǎn)生跨區(qū)域外部性的公共服務(wù)作為市縣事務(wù)，但省級承擔(dān)一定支出責(zé)任。事權(quán)和支出責(zé)任調(diào)整后，省級相應(yīng)承擔(dān)均衡區(qū)域內(nèi)財力差距的責(zé)任。

四、改革時間安排

在財稅體制改革中，預(yù)算管理制度改革先行，稅制改革按照中央部署推進，省與市縣收入、事權(quán)與支出責(zé)任劃分改革在中央與地方相關(guān)改革方案出臺后進行。按照中央要求，2014-2015年，預(yù)算制度改革取得決定性進展；2016年，深化財稅體制改革的重點工作和任務(wù)基本完成；2020年，各項改革基本到位，基本建立現(xiàn)代財政制度。

各地、各部門要根據(jù)本指導(dǎo)意見制定實施方案，細化目標任務(wù)，認真組織實施。

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本文關(guān)鍵詞： 豫政[2014]91號, 河南省, 深化財稅體制改革, 指導(dǎo)意見