陜辦發(fā)〔2014〕10號《中共陜西省委辦公廳陜西省人民政府辦公廳印發(fā)〈關(guān)于切實加強土地管理全面提高土地利用效率的實施意見〉的通知》

《中共陜西省委辦公廳陜西省人民政府辦公廳印發(fā)〈關(guān)于切實加強土地管理全面提高土地利用效率的實施意見〉的通知》






陜辦發(fā)〔2014〕10號

各市、縣委，各市、縣政府，省委和省級國家機關(guān)各部門，各人民團體：

黨的十八大以來，黨中央、國務(wù)院對加強耕地保護、提高土地資源節(jié)約集約利用水平，維護群眾土地權(quán)益提出了一系列新的要求。為進一步貫徹落實好黨中央、國務(wù)院的決策部署，有效促進全省經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展，現(xiàn)就切實加強土地管理、全面提高土地利用效率提出如下意見：

一、優(yōu)化國土空間布局，突出土地規(guī)劃管控地位

1.科學(xué)布局國土空間。依據(jù)第二次土地調(diào)查成果、《陜西省主體功能區(qū)規(guī)劃》及相關(guān)規(guī)劃，統(tǒng)籌安排耕地、建設(shè)用地、生態(tài)用地及需要整治的土地。劃定耕地紅線，落實保護責(zé)任，確保完成耕地及基本農(nóng)田保護任務(wù)；劃定城市開發(fā)邊界，控制建設(shè)用地總規(guī)模，合理確定工業(yè)化、城鎮(zhèn)化用地布局，2014年底前完成縣城及以上城市開發(fā)邊界劃定工作；劃定生態(tài)紅線，將林地、濕地、河流、湖泊以及草地中的天然牧草地、人工牧草地等全部納入生態(tài)用地；劃定需要整治的土地范圍，對其他草地、灘涂、鹽堿地和裸地實施綜合治理，宜耕則耕、宜林則林、宜建則建，科學(xué)利用土地資源。

2.強化土地規(guī)劃剛性約束。積極推動經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃“三規(guī)合一”，2014年開始試點，探索建立“多規(guī)融合”有效銜接機制，強化土地利用總體規(guī)劃的基礎(chǔ)性、約束性作用。編制修訂區(qū)域規(guī)劃、專項規(guī)劃和行業(yè)規(guī)劃要與土地利用總體規(guī)劃相銜接，凡不符合土地利用總體規(guī)劃的不得批準實施。嚴格依據(jù)土地利用總體規(guī)劃批地、用地，嚴禁突破土地利用總體規(guī)劃設(shè)立新城、新區(qū)和開發(fā)區(qū)（園區(qū)）。嚴格規(guī)范土地利用總體規(guī)劃修改程序，禁止違規(guī)擅自修改，切實維護規(guī)劃的嚴肅性。

3.發(fā)揮土地利用計劃調(diào)控作用。完善年度用地計劃分配使用管理制度，統(tǒng)籌安排新增計劃、存量用地、試點指標，國家批準項目建設(shè)用地使用國家計劃指標，省級項目建設(shè)用地使用所在市計劃指標。各級政府制定年度建設(shè)項目計劃，要與年度用地計劃充分銜接，未經(jīng)批準用地的項目一律不得開工建設(shè)。大中型建設(shè)項目，應(yīng)根據(jù)規(guī)劃實施和建設(shè)進度，分期批地供地、限期開發(fā)建設(shè)，避免閑置浪費。

二、堅持數(shù)量質(zhì)量并重，嚴守耕地保護紅線

4.嚴守耕地總量紅線。強化土地用途管制，嚴控非農(nóng)建設(shè)占用耕地，嚴禁借農(nóng)地流轉(zhuǎn)之名搞非農(nóng)建設(shè)。強化市縣政府在耕地占補平衡中的主體責(zé)任，嚴格落實占優(yōu)補優(yōu)、以補定占、先補后占制度，耕地后備資源不足地區(qū)要嚴格控制建設(shè)用地規(guī)模。拓展耕地后備資源空間，國土、農(nóng)業(yè)、林業(yè)部門要加強工作銜接，共同為補充耕地創(chuàng)造條件，提供空間。生態(tài)退耕應(yīng)依據(jù)國家批準的退耕和耕地保有數(shù)量，有計劃有步驟實施，基本農(nóng)田和依法土地整治形成的耕地不得納入退耕范圍。到2020年，全省耕地保有量不低于5837萬畝，基本農(nóng)田不低于5284萬畝。

5.全面提高耕地質(zhì)量。農(nóng)業(yè)、國土部門要健全耕地質(zhì)量等級評價制度，將評定結(jié)果作為劃定永久基本農(nóng)田和補充耕地審查的依據(jù)。按照補、占同等質(zhì)量耕地的要求，分區(qū)域、按年度合理確定開墾費繳納標準，研究制定異地補充耕地質(zhì)量保障和后期管護經(jīng)營辦法。嚴格耕地占補平衡質(zhì)量審查，探索依據(jù)耕地質(zhì)量折算補充耕地面積的制度措施，嚴禁占優(yōu)補劣。建設(shè)占用耕地特別是基本農(nóng)田的耕作層應(yīng)當(dāng)予以剝離，用于補充耕地的質(zhì)量建設(shè)或農(nóng)田整治。加大土地復(fù)墾和耕地污染防治修復(fù)力度，加強土地整治項目管護，嚴防撂荒或非農(nóng)占用。整合相關(guān)涉農(nóng)財政資金，按照資金渠道不變的原則，推進耕地和基本農(nóng)田質(zhì)量建設(shè)。探索“以補代投、以獎代補、以補促建”方式，鼓勵社會資金投入土地綜合整治。

6.永久保護基本農(nóng)田。圍繞城市邊界，由近及遠嚴格劃定耕地和永久基本農(nóng)田保護范圍?；巨r(nóng)田一經(jīng)劃定，除國家和省政府批準的重大線性工程外，任何單位和個人不得擅自占用或改變用途，不得破壞基本農(nóng)田種植條件。符合法定條件和供地政策，確需征收基本農(nóng)田的，必須報經(jīng)國務(wù)院批準，并優(yōu)先將同等面積的優(yōu)質(zhì)耕地補劃為基本農(nóng)田，凡未經(jīng)批準占用基本農(nóng)田的，要嚴肅追究責(zé)任。

三、增強服務(wù)保障能力，有效促進科學(xué)發(fā)展

7.實行有保有壓的差別化土地政策。按照總量供需基本平衡、增量優(yōu)結(jié)構(gòu)擴空間、存量調(diào)結(jié)構(gòu)騰空間的要求，優(yōu)化資源配置，重點保障重大產(chǎn)業(yè)、重要基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)和民生工程項目用地需求。積極推進城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、工礦廢棄地復(fù)墾利用、陜南移民搬遷土地綜合利用、榆林國土綜合規(guī)劃等改革試點，不斷挖掘存量潛力，拓展建設(shè)用地空間。制定《陜西省產(chǎn)業(yè)用地準入指南》，提高用地準入門檻，促進產(chǎn)業(yè)層次提升，建立用地負面清單制度，嚴格控制“三高一資”產(chǎn)業(yè)用地供應(yīng)，堅決禁止高爾夫球場、賽馬場、別墅類房地產(chǎn)項目用地。

8.規(guī)范土地市場秩序。充分發(fā)揮市場在土地資源配置中的決定性作用。嚴格執(zhí)行經(jīng)營性用地招拍掛規(guī)定，不斷提高招標、拍賣在土地出讓中的比例。設(shè)立政府土地收購儲備基金，實行建設(shè)用地“凈地”出讓。全面實行建設(shè)用地使用權(quán)網(wǎng)上公開交易。按照國家規(guī)定嚴格審核公益性劃撥用地范圍。嚴禁國有土地使用權(quán)出讓與BT、BOT項目捆綁。嚴禁在擬征地上突擊生產(chǎn)建設(shè)，謀取征地補償款。

9.優(yōu)化城鎮(zhèn)土地利用格局。合理安排城鎮(zhèn)新增建設(shè)用地規(guī)模，推動形成以城市群為主體、大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)化格局?？茖W(xué)保障生產(chǎn)、生活、生態(tài)用地，引導(dǎo)人口向中小城鎮(zhèn)聚集，促進工業(yè)項目向各類開發(fā)區(qū)（園區(qū)）集中，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)集聚，提升土地綜合利用水平。城鎮(zhèn)建設(shè)要順應(yīng)自然、依山順勢，不得隨意劈山填河、平壑造地。統(tǒng)籌兼顧生態(tài)效益和土地綜合利用效率，因地制宜確定城鎮(zhèn)綠化率標準。

10.加強土地利用全程監(jiān)管。嚴格建設(shè)項目用地預(yù)審，凡不符合土地利用總體規(guī)劃、耕地占補平衡要求、用地標準、供地政策等方面的項目，一律不得通過用地預(yù)審。完備土地出讓合同和劃撥用地決定書，推行履約保證金制度，將土地出讓合同和劃撥用地決定書的履行情況納入建設(shè)項目竣工驗收內(nèi)容。

四、推進節(jié)約集約用地，提高土地綜合利用效率

11.嚴格執(zhí)行用地標準。按照節(jié)約集約用地要求，修訂建設(shè)用地使用標準，用地面積以平方米為計量單位。各行業(yè)標準（規(guī)范）、城鎮(zhèn)建設(shè)詳規(guī)、單體建筑設(shè)計都要嚴格執(zhí)行建設(shè)用地使用標準。各地要嚴格按照用地標準批地、供地，從嚴控制用地規(guī)模。到2020年，全省工業(yè)用地容積率比2013年提高10%，單位建設(shè)用地工業(yè)增加值提高20%以上。

12.推廣節(jié)約用地模式。推進土地立體綜合開發(fā)，大力發(fā)展城市綜合體、商業(yè)綜合體和產(chǎn)業(yè)綜合體，全面推行多層標準化廠房。一般項目不再單獨批地供地。除特種行業(yè)外，一律不安排單層建筑用地。嚴格控制地面停車場用地，引導(dǎo)建制鎮(zhèn)以上城鎮(zhèn)、大中型項目建設(shè)地面立體停車設(shè)施和地下停車場。鼓勵開發(fā)利用城市廣場、綠地等地下空間，建設(shè)停車場和商業(yè)服務(wù)、人防、避災(zāi)等設(shè)施。交通、水利、能源等基礎(chǔ)設(shè)施及教育、文體、旅游及特殊用地項目，要強化節(jié)地理念，推廣節(jié)地模式，運用節(jié)地技術(shù)，減少非主體功能設(shè)施用地。

13.強化節(jié)約集約用地政策導(dǎo)向。建立與節(jié)約集約用地相掛鉤的稅收調(diào)節(jié)機制，在稅收管理權(quán)限內(nèi)，根據(jù)用地節(jié)約集約化程度，實行差別化土地使用稅政策。嚴格按照“先繳稅后用地”的原則，辦理審批用地劃撥手續(xù)，加強耕地占用稅的管理。國土、稅務(wù)部門要建立信息共享機制，共同開展“以地控稅、以稅節(jié)地”工作，引導(dǎo)節(jié)約用地，提高土地使用效益。發(fā)揮價格調(diào)節(jié)作用，建立與節(jié)約集約用地相銜接的土地出讓金和劃撥價款彈性征繳制度，促進用地單位壓縮用地規(guī)模，提高土地利用效率。嚴格執(zhí)行工業(yè)用地最低價標準，禁止減免或變相返還國有土地出讓價款。探索長期租賃、先租后讓、租讓結(jié)合的工業(yè)用地供應(yīng)方式。

14.加快城鎮(zhèn)閑置低效土地開發(fā)利用。依法處置閑置土地，實行建設(shè)用地閑置浪費“黑名單”制度。探索有償回購?fù)緩?，推進城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)利用。在符合城市規(guī)劃前提下，工業(yè)企業(yè)利用現(xiàn)有土地改造擴大生產(chǎn)用房以及建設(shè)多層廠房的，可依法減免相關(guān)稅費。因人口遷徙、機構(gòu)變化、鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并、區(qū)劃調(diào)整等造成的空閑土地，市、縣政府應(yīng)依法收儲，按規(guī)劃重新安排使用。財政供養(yǎng)單位，在申報建設(shè)新址用地時，應(yīng)將原使用土地處置方案一并上報審查（批），原址用地由同級政府組織盤活利用，不得自行處置。

15.鼓勵盤活農(nóng)村集體建設(shè)用地。在尊重農(nóng)民意愿、保障農(nóng)民權(quán)益的前提下，積極探索“以房補償”、“以地補償”和“貨幣補償”等宅基地有償退出方式。支持農(nóng)村集體經(jīng)濟組織有償收回多余、空閑宅基地復(fù)墾利用。鼓勵農(nóng)民住宅向城鎮(zhèn)、中心村和新型農(nóng)村社區(qū)集中，提高農(nóng)村建設(shè)用地效率。

五、維護群眾土地權(quán)益，促進社會和諧穩(wěn)定

16.保障被征地農(nóng)民合法權(quán)益。嚴格征地程序，建立征地社會穩(wěn)定風(fēng)險評估制度，健全征地爭議調(diào)處裁決機制，保障被征地農(nóng)民知情權(quán)、參與權(quán)、申訴權(quán)、監(jiān)督權(quán)。建立片區(qū)綜合地價和統(tǒng)一年產(chǎn)值標準定期調(diào)整機制，逐步提高征地補償標準。積極探索“留地”、“留物業(yè)”、“入股”等安置補償途徑，完善被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機制。建立兼顧國家、集體、個人利益的土地增值收益分配機制，從土地增值收益中提取一定比例的資金，用于彌補被征地農(nóng)民社會保障、就業(yè)培訓(xùn)支出等。強化征地拆遷侵害群眾權(quán)益問責(zé)，嚴禁未批先用等違規(guī)征占土地和拖欠、挪用征地補償安置費用等行為，構(gòu)成違法犯罪的，依法及時移送司法機關(guān)處理。

17.賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利。按照“一戶一宅、拆舊建新”的原則，保障農(nóng)民合法居住用地需求。加快推進農(nóng)村集體土地所有權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)和農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)、登記、發(fā)證工作；分類指導(dǎo)，有序推進新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)、移民搬遷和村組撤并中涉及的農(nóng)民宅基地（居住地）確權(quán)登記發(fā)證工作，對已經(jīng)通過移民搬遷等方式依法獲得新居住地的農(nóng)戶，在有償騰退老宅基地后應(yīng)依規(guī)加快辦理土地登記、確權(quán)、發(fā)證工作；對擬搬遷和規(guī)劃建設(shè)新型農(nóng)村社區(qū)的區(qū)域，暫緩辦理宅基地登記發(fā)證，待新居住地建成入住并騰退舊宅基地后，再行辦理登記、確權(quán)、發(fā)證工作。依法賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，保障宅基地用益物權(quán)。

六、嚴格土地執(zhí)法監(jiān)察，強化目標責(zé)任考核

18.強化土地執(zhí)法監(jiān)管。加強土地動態(tài)監(jiān)管，及時受理群眾舉報案件，堅決制止未批先用、擅自擴大建設(shè)用地規(guī)模、損毀基本農(nóng)田等違法違規(guī)行為。對違法占用耕地的重大典型案件要及時查處、公開曝光；對違法違規(guī)用地嚴重的市、縣，要責(zé)令限期整改，暫停其農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收報批。嚴格落實土地違法行為報告制度，對未經(jīng)批準非法占用基本農(nóng)田5畝以上或其他耕地10畝以上、非法批準征占基本農(nóng)田10畝以上或其他耕地30畝以上，以及其他造成耕地大量毀壞行為的，國土資源部門必須及時核定違法事實，并在核定后3日內(nèi)向同級人民政府和上級國土資源部門報告。

19.嚴格違法責(zé)任追究。嚴格執(zhí)行《違反土地管理規(guī)定行為處分辦法》等涉及土地管理的法律法規(guī)，對不依法履行職責(zé)，徇私舞弊、壓案不查、隱瞞不報等行為，嚴肅追究有關(guān)責(zé)任人的責(zé)任。對重大土地違法違規(guī)案件，國土資源部門要在調(diào)查核實后及時向有關(guān)部門移送。審計機關(guān)應(yīng)將耕地保護、土地出讓金收支情況納入黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計范圍，加強審計監(jiān)督，及時將發(fā)現(xiàn)的案件線索移送相關(guān)部門查處。法院、檢察院和紀檢監(jiān)察、公安機關(guān)應(yīng)及時受理，依法依紀處理。

20.強化目標責(zé)任考核。完善耕地保護目標責(zé)任考核，將耕地保有量、單位生產(chǎn)總值占用建設(shè)用地下降率等指標納入年度目標責(zé)任考核指標體系。省委、省政府將對各級各部門各單位落實耕地保護、節(jié)約集約用地、依法依規(guī)管地情況進行定期督促檢查，并在全省范圍內(nèi)進行通報。

建立健全“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責(zé)、部門協(xié)同、上下聯(lián)動、公眾參與”的工作格局，是落實最嚴格的耕地保護和節(jié)約集約用地制度、提高土地資源利用效率的重要保障。各級黨委、政府要認真貫徹執(zhí)行國家土地管理的方針政策，黨政領(lǐng)導(dǎo)干部要以上率下，帶頭嚴格執(zhí)行土地管理法律法規(guī)，支持國土資源部門依法履行耕地保護、節(jié)約集約用地、執(zhí)法監(jiān)察和維護群眾權(quán)益等各項職責(zé)。各有關(guān)部門要各司其職、落實責(zé)任，并依據(jù)本意見，抓緊制定相關(guān)配套措施，共同做好土地資源管理工作。

本意見下發(fā)后，凡與此不一致的，以此為準。

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