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海南省人民政府關于進一步深化預算管理制度改革的實施意見
瓊府〔2021〕52號
各市、縣、自治縣人民政府，省政府直屬各單位：
為進一步健全制度、補齊短板、規(guī)范管理、提高財政資金使用績效，更好支持海南自貿(mào)港建設，根據(jù)《國務院關于進一步深化預算管理制度改革的意見》（國發(fā)〔2021〕5號），現(xiàn)提出如下意見。
一、總體目標
以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，厘清財政預算職能，樹立“大財政”理念，堅持問題導向，完善管理措施，堵塞管理漏洞，加強財源建設和資源統(tǒng)籌，規(guī)范預算編制，加強跨年度預算平衡，牢固樹立過“緊日子”思想，推進基本公共服務均等化，堅持底線思維，防范財政運行風險，提高資金使用效益，建立與海南自貿(mào)港相適應的現(xiàn)代財政管理制度，更好服務海南自貿(mào)港建設發(fā)展大局。
二、主要措施
（一）加大預算收入統(tǒng)籌力度，增強財政保障能力。
1. 規(guī)范政府收入預算管理。實事求是編制收入預算，不得以支定收。嚴禁將市縣財政收入規(guī)模、增幅納入考核評比。依照法律法規(guī)及時足額征收應征的預算收入，如實反映財政收入情況，提高收入質(zhì)量，嚴禁虛收空轉。市縣土地出讓收入等非稅收入應按照分成比例分級足額入庫，不得滯留挪用，未按規(guī)定上繳的市縣，將予以通報并采取適當方式扣回。除另有規(guī)定外，嚴禁將一般公共預算非稅收入與征收單位支出掛鉤。
2. 加強政府性資源統(tǒng)籌管理。將依托行政權力、國有資源（資產(chǎn)）獲取的收入、特許經(jīng)營權拍賣收入等按規(guī)定全面納入預算。推進政府性基金預算、國有資本經(jīng)營預算與一般公共預算的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。土地出讓收入等政府性基金預算結轉結余資金規(guī)模超過該項基金當年收入30%的部分用于補充預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金，可在此基礎上結合實際加大統(tǒng)籌力度。修訂《海南省省屬企業(yè)國有資本收益收取管理暫行辦法》，進一步明確上交國有資本收益的企業(yè)范圍，合理確定國有資本收益上交比例。
3. 強化部門收入統(tǒng)籌管理。各部門要依法依規(guī)將取得的收入納入部門預算，未納入預算的收入不得安排支出。加大各類收入統(tǒng)籌力度，探索建立行政單位、行政類和公益一類事業(yè)單位非財政撥款資金統(tǒng)籌使用機制，部門在安排支出預算時應優(yōu)先使用事業(yè)收入等非財政撥款收入。
4. 健全盤活存量資金機制。從2022年起，開展“存量資金清零行動”，除財政科研項目資金、基建資金、債券資金和上級財政資金等有明確規(guī)定的資金外，預算年度終了，尚未執(zhí)行完畢的本級項目資金，一律由同級財政收回。上級政府部門或下級政府部門直接撥付到本級預算部門實有賬戶的補助資金，連續(xù)兩年未用完的作為結余資金管理，按規(guī)定交回同級財政統(tǒng)籌使用。對于省級補助項目資金結轉結余規(guī)模較大的市縣，由省財政按照結轉結余資金規(guī)模的一定比例予以扣回。
5. 盤活存量資產(chǎn)。嚴格各類資產(chǎn)登記和核算，所有資本性支出應當形成資產(chǎn)并予以全程登記。健全市政、交通等公共基礎設施資產(chǎn)入賬制度，推進在建工程轉固定資產(chǎn)，加強資產(chǎn)管理與財務管理、實物管理與價值管理的銜接。新增資產(chǎn)配置要與存量資產(chǎn)閑置情況掛鉤。探索建立資產(chǎn)共享共用和調(diào)劑機制，推進具備條件的大型儀器等科研設備對外開放。探索分類實施、分步推進行政事業(yè)性國有資產(chǎn)動態(tài)監(jiān)管，逐步實現(xiàn)資產(chǎn)全生命周期管理。各級資產(chǎn)管理部門要全面梳理管轄范圍內(nèi)的國有資產(chǎn)閑置情況，按規(guī)定處置不需使用且難以調(diào)劑的國有資產(chǎn)。
（二）規(guī)范預算支出管理，推進財政支出標準化。
6. 集中財力保障省委、省政府決策部署。各級預算安排要突出重點，將落實省委、省政府重大決策部署作為首要任務，統(tǒng)籌資金予以優(yōu)先保障。各級預算、決算草案提請本級人大或其常委會審查批準前，應當按程序報本級黨委和政府審議;各部門預算草案應當報本部門黨組（黨委）審議。
7. 合理安排支出預算規(guī)模和結構。推進零基預算管理，打破預算支出固化僵化格局，各部門不得以上年支出規(guī)模要求安排年度預算。重點支出預算不再與財政收支增幅或生產(chǎn)總值層層掛鉤。堅持“三保”（?；久裆?、保工資、保運轉）支出在財政支出中的優(yōu)先順序，堅決兜住“三保”底線。落實國家出臺的民生政策，穩(wěn)步提高基本公共服務標準和水平，促進基本公共服務均等化，堅持盡力而為、量力而行，未經(jīng)省政府同意不得隨意提標擴圍。
8. 堅持政府過緊日子。各市縣、各部門要嚴控一般性支出，強化因公出國（境）經(jīng)費、公務車購置及運行費、公務招待費管理。嚴格審核公務用車更新，不得放寬租用條件變相增加保留車輛。嚴禁超標準配置通用辦公設備、家具等資產(chǎn)，沒有標準的，要從嚴控制。嚴格控制政府性樓堂館所建設，確需新建辦公用房的，按規(guī)定程序報批。
9. 健全資金投入方式。推進投融資改革，貫通財政、金融、國資，鼓勵運用資本金、政府與社會資本合作、公募基礎設施REITs、政府投資基金等方式，發(fā)揮財政資金杠桿作用。研究制定經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展財政扶持措施，產(chǎn)業(yè)扶持不得違規(guī)與企業(yè)繳納稅收或非稅收入直接掛鉤。
10. 完善收回資金項目保障機制。資金被盤活收回或主動上繳國庫的項目，需繼續(xù)實施且達到支付條件的，在其收回額度內(nèi)，通過年度預算、盤活存量資金等方式保障其后續(xù)支出需求。完善存量資金使用程序，同級政府已批準的項目、沖抵預撥項目以及上繳、收回資金項目后續(xù)支出，由財政部門審核辦理;其他項目經(jīng)同級政府批準后，由財政部門辦理。
11. 完善財政資金直達機制。建立直達資金管理機制，明確分配審核流程和時限要求。直達資金庫款實施單獨測算、單獨調(diào)撥、單獨列示，合理保障直達資金項目用款需求。依托直達資金監(jiān)控系統(tǒng)，實施從資金源頭到使用末端的全過程、全鏈條、全方位監(jiān)管。財政部門將直達資金分配及時性和支出進度納入預算績效考核。
12. 堅決防止年底突擊花錢。各市縣、各部門要按照項目實施進度和合同約定撥付資金，不得以巧立支出項目、以撥代支或虛列支出、提前付款延后消費等方式，在年底突擊花錢。除另有規(guī)定外，原則上10月份以后不再追加項目支出預算，確需追加的，應報同級政府審批。
13. 推進支出標準體系建設。根據(jù)國家基礎標準，結合公共服務狀況、支出成本差異、財政承受能力等因素，因地制宜制定基本公共服務保障地方標準。參照國家“三保”范圍和標準，財政部門會同教育、旅游文化廣電體育、民政、人力資源社會保障、衛(wèi)生健康等部門建立“三保”清單和標準。建立支出標準分類管理和動態(tài)管理機制，逐步擴大支出標準建設范圍，強化支出標準運用。
（三）嚴格預算編制管理，增強財政預算完整性。
14. 改進政府預算編制。2022年起各市縣按照上級轉移支付提前下達數(shù)如實編制預算，其中，財力性轉移支付統(tǒng)籌安排支出;具有專門用途的共同事權轉移支付和專項轉移支付在規(guī)定范圍內(nèi)安排支出。市縣政府要嚴格按照省級下達的新增地方政府債務限額編制收支預算。經(jīng)本級人大或其常委會批準，國有資本規(guī)模較小或國有企業(yè)數(shù)量較少的市縣可以不編制本級國有資本經(jīng)營預算。
15. 完善轉移支付預算管理。財政部門會同主管部門完善轉移支付資金管理方式，強化資金統(tǒng)籌分配。按因素法分配的，鼓勵建立“大專項+任務清單”機制，資金使用權限逐步下放市縣;按項目法分配的，原則上應于每年9月底前提前組織下年度項目申報。除據(jù)實結算等特殊項目外，轉移支付預算原則上應細化到市縣和項目，并按規(guī)定比例提前下達市縣，未達到規(guī)定的相應減少項目預算規(guī)模。清理整合轉移支付項目，嚴格控制新增設立專項資金，新設專項要按程序報省政府批準，并做到一個專項一個管理辦法。
16. 加強部門預算管理。落實部門（單位）預算管理主體責任，部門（單位）要對預算完整性、規(guī)范性、真實性以及執(zhí)行結果負責。將項目作為預算管理的基本單元，研究制定全省統(tǒng)一的項目支出管理辦法，完善項目分類，實施項目全生命周期管理。研究建立全省統(tǒng)一的財政項目庫管理制度，建立健全項目入庫評審機制和項目滾動管理機制。預算支出全部以項目形式納入項目庫，未納入財政項目庫的項目一律不得安排預算。做實項目儲備，納入財政項目庫的項目應當按規(guī)定完成可行性研究論證、制定具體實施計劃等各項前期工作，做到預算一經(jīng)批準即可實施。建立項目儲備通報機制，2022年起省財政廳按季度將項目儲備情況報告省委、省政府，并通報市縣黨委、政府和省級部門主要負責人，項目儲備情況分別納入市縣高質(zhì)量發(fā)展考核內(nèi)容和省級部門績效考核范圍。推進部門預算管理改革，加強部門工作周期與預算編制周期協(xié)同，提高預算決策層級，減少部門二次分配，除發(fā)改部門管理的基建資金外，其他部門原則上不再保留部門預留資金，部門支出預算全部細化到具體實施項目;嚴格預算級次管理，不得將補助下級政府支出列入部門預算。除應急、救災等特殊事項外，部門不得代編應由所屬單位實施的項目預算。
17. 加強跨年度預算平衡。地方政府債務還本付息、中長期支出事項和跨年度項目按規(guī)定納入中期財政規(guī)劃。強化預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的跨年度預算平衡調(diào)節(jié)作用。探索在專項債券領域建立政府償債備付金制度，對于市場化收入償還債務的項目，結合其收入、償債規(guī)模及年限等，扣除當年還本付息需求后，按照項目收入的一定比例安排償債備付金，充分發(fā)揮地方政府債券的逆周期調(diào)節(jié)作用。
（四）強化預算執(zhí)行和績效管理，增強預算約束力。
18. 強化預算對執(zhí)行的控制。堅持無預算不支出，不得辦理超預算的資金撥付，不得擅自改變支出用途。規(guī)范預算追加、預算調(diào)劑。嚴禁出臺溯及以前年度的增支政策，新的增支政策原則上通過以后年度預算安排支出。規(guī)范按權責發(fā)生制列支事項，2021年起市縣級財政國庫集中支付結余不再按權責發(fā)生制列支。
19. 規(guī)范政府采購管理。無預算不得采購，預算分年度安排但不宜按年度拆分的采購項目，可按項目整體采購。采購需求具有相對固定性、延續(xù)性且價格變化幅度小的服務項目，在年度預算能保障的前提下，可按不超過三年履行期限開展采購，分年度安排預算和支付采購合同款。年度預算批復前急需實施的項目，在有預算保障前提下，可提前開展采購。強化采購人主體責任，探索建立政府采購預算編制、執(zhí)行和采購結果跟蹤問效機制。
20. 優(yōu)化國庫集中支付管理。嚴格資金支付管理，不得違規(guī)從國庫向?qū)嵱匈Y金賬戶撥付資金，嚴禁以撥代支。全面規(guī)范賬戶開立，嚴禁未經(jīng)財政部門審批擅自開戶。加強對單位賬戶和實有資金的監(jiān)控，動態(tài)跟蹤賬戶資金流向、余額情況。優(yōu)化代管項目資金管理，根據(jù)工程進度及合同約定，向設計、施工、監(jiān)理等相關單位撥付資金。根據(jù)預算收入進度和支出資金需要等，合理安排地方政府債券的發(fā)行規(guī)模和節(jié)奏。
21. 實施全面績效管理。強化部門的預算績效主體責任意識，建立全過程預算績效管理鏈條，探索運用成本效益分析等方法對擬新出臺重大政策和項目開展事前績效評估。完善績效評價、預算執(zhí)行、存量資金、項目預算調(diào)劑、違反財經(jīng)紀律、爭取中央補助資金等與預算編制掛鉤機制。
（五）加強風險防控，增強財政可持續(xù)性。
22. 健全地方政府依法適度舉債機制。在財政部下達的政府債務限額內(nèi)，結合市縣債務風險程度、償債能力、債券支出進度和項目成熟度等因素，合理確定市縣債務轉貸額度。強化專項債券作為項目資本金的作用，撬動社會資本。定期評估并通報各市縣政府債務風險情況，加強風險評估預警結果應用。
23. 防范化解隱性債務風險。把防范化解地方政府隱性債務風險作為重要的政治紀律和政治規(guī)矩，妥善處置和化解隱性債務存量，堅決遏制隱性債務增量，決不允許新增隱性債務上新項目、鋪新攤子。嚴格落實政府舉債終身問責制和債務問題倒查機制，對有關問題線索，經(jīng)核實后，各級財政部門要按照規(guī)定提出問責建議。
24. 防范化解財政運行風險。加強社會保險基金預算管理，促進基金平穩(wěn)運行，防范待遇支付風險。探索建立重大政策或重大政府投資項目財政承受能力評估機制。除黨中央、國務院統(tǒng)一要求以及共同事權地方應負擔部分外，上級政府及其部門不得出臺要求下級配套或以達標評比、考核評價等名目變相配套的政策。2018年底前形成的暫付性款項原則上應在2023年底前消化完畢，2019年以后新增暫付性款項累計余額不得超過同級財政一般公共預算和政府性基金預算本級支出之和的5%。
25. 加強內(nèi)部控制管理。各市縣、各部門要健全內(nèi)控制度，明確職責分工，形成相互制約監(jiān)督的工作機制。嚴格落實內(nèi)控制度，強化內(nèi)部審計作用，提高內(nèi)控制度運行有效性，及時發(fā)現(xiàn)問題，堵住管理漏洞。
（六）增強財政透明度，提高預算管理信息化水平。
26. 加強預決算公開和監(jiān)督。自2021年起，推進各部門所屬預算單位按規(guī)定進行預決算公開。除涉密信息或另有規(guī)定外，各市縣、各部門出臺專項資金等財政政策后，應及時在門戶網(wǎng)站公開。探索推進績效信息公開，逐步將專項資金績效目標、績效評價結果向社會公開，發(fā)揮多種監(jiān)督的協(xié)同效應。
27. 實現(xiàn)信息互聯(lián)共享。進一步加強預算管理一體化建設，與中央系統(tǒng)對接，逐步完善全覆蓋、全鏈條的轉移支付資金監(jiān)控功能，動態(tài)反映資金分配、使用情況。分步實現(xiàn)財政系統(tǒng)與組織、人社、編制、公務用車管理等相關部門系統(tǒng)互通，2021年底前聯(lián)通財政與發(fā)改系統(tǒng)。建設債券項目監(jiān)管平臺，實現(xiàn)項目審批、建設進展、資金支出等項目信息共享。
三、組織保障
（一）加強組織領導。各市縣、各部門要高度重視，充分認識進一步深化預算管理制度改革的重要意義，把思想和行動統(tǒng)一到黨中央、國務院和省委、省政府的決策部署上來，加強培訓學習和宣傳引導，扎實推進各項預算管理改革。
（二）強化分工協(xié)作。各市縣、各部門要切實落實本市縣、本部門預算管理改革主體責任，高質(zhì)量完成改革任務。財政部門要加強預算管理制度建設，完善系統(tǒng)功能，強化培訓，推動改革向縱深發(fā)展。審計部門要加強預算資金安排、執(zhí)行等情況監(jiān)督。
（三）抓好督促落實。省財政廳牽頭對本實施意見的實施情況進行跟蹤監(jiān)測，適時組織開展預算管理制度改革情況評估，重大問題及時向省委、省政府報告。
海南省人民政府
2021年12月27日
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