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山東省人民政府關(guān)于貫徹國發(fā)〔2014〕43號文件加強政府性債務管理的實施意見
魯政發(fā)〔2014〕23號
各市人民政府，各縣(市、區(qū))人民政府，省政府各部門、各直屬機構(gòu)，各大企業(yè)，各高等院校：
長期以來，各級政府把舉債融資作為支持發(fā)展的重要手段，通過多方舉借債務，加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，促進公用事業(yè)發(fā)展，對擴大內(nèi)需、穩(wěn)定增長、改善民生發(fā)揮了重要作用。但是，政府舉債融資也存在缺乏統(tǒng)一管理、舉借行為不規(guī)范、規(guī)模增長較快、多數(shù)債務沒有納入預算等問題，風險隱患持續(xù)集聚。為貫徹落實《國務院關(guān)于加強地方政府性債務管理的意見》(國發(fā)〔2014〕43號)，進一步做好政府性債務管理工作，現(xiàn)結(jié)合我省實際，提出以下實施意見：
一、建立規(guī)范的政府舉債融資機制
(一)規(guī)范政府舉債主體和方式。經(jīng)國務院批準，省政府可以適度舉借債務，市縣級政府確需舉借債務的由省政府代為舉借。政府債務只能通過政府及其部門舉借，不得通過企事業(yè)單位等舉借。政府舉債采取政府債券方式。
(二)對政府債務實行分類管理。政府債務分為一般債務和專項債務。沒有收益的公益性事業(yè)發(fā)展確需市縣級政府舉借一般債務的，由省政府統(tǒng)一發(fā)行地方政府一般債券融資舉借，市縣級政府主要以一般公共預算收入償還；有一定收益的公益性事業(yè)發(fā)展確需市縣級政府舉借專項債務的，由省政府統(tǒng)一發(fā)行地方政府專項債券融資舉借，市縣級政府以對應的政府性基金或?qū)ｍ検杖雰斶€。省政府代市縣級政府舉借的債務資金，各級、各部門必須按規(guī)定用途使用，并確保按時足額還本付息。
(三)拓寬公益性事業(yè)融資渠道。積極推行政府與社會資本合作模式，鼓勵社會資本通過特許經(jīng)營等方式，參與城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務等領(lǐng)域有一定收益的公益性事業(yè)投資和運營。政府通過特許經(jīng)營權(quán)、合理定價、財政補貼等事先公開的收益約定規(guī)則，使投資者有長期穩(wěn)定收益。投資者按照市場化原則出資，按約定規(guī)則獨自或與政府共同成立特別目的公司建設(shè)和運營合作項目。投資者或特別目的公司可以通過銀行貸款、企業(yè)債、項目收益?zhèn)?、資產(chǎn)證券化等市場化方式舉債并承擔償債責任。政府對投資者或特別目的公司按約定規(guī)則依法承擔特許經(jīng)營權(quán)、合理定價、財政補貼等相關(guān)責任，不承擔投資者或特別目的公司的償債責任。鼓勵引導各類經(jīng)濟組織以股權(quán)投資、租賃、重組、轉(zhuǎn)讓等多種方式參與有收益的公益性項目建設(shè)和運營，拓寬融資渠道，不斷提升公共產(chǎn)品供給的規(guī)模、質(zhì)量和效率。
(四)加強政府或有債務監(jiān)管。各級政府新發(fā)生或有債務，要嚴格限定在依法擔保的范圍內(nèi)，并根據(jù)擔保合同依法承擔相關(guān)責任。除法律另有規(guī)定外，各級政府及其部門不得為任何單位和個人的債務以任何方式提供擔保。各級政府要加強對或有債務的統(tǒng)計分析和風險防控，做好相關(guān)監(jiān)管工作。
二、加強債務規(guī)?？刂坪皖A算管理
(一)實行政府債務限額管理。政府債務規(guī)模實行限額管理，政府舉債不得突破批準的限額。政府一般債務和專項債務規(guī)模均納入限額管理。省政府在國務院批準的限額內(nèi)確定省本級和市級以下政府債務規(guī)模，并報省人大或其常委會批準。分市債務限額由省級財政部門根據(jù)各市債務風險、財力狀況以及投資需求等因素測算，并報省政府批準。縣(市、區(qū))債務限額由各市在省政府批準的限額內(nèi)確定，其中省財政直接管理縣(市)債務限額由省政府確定。
(二)規(guī)范舉債程序和資金用途。各級政府在上級政府批準的限額內(nèi)舉借債務，必須報經(jīng)本級人大或其常委會批準，并逐級匯總上報省政府統(tǒng)一融資舉借。政府債務資金只能用于公益性資本支出或適度歸還存量債務，不得用于經(jīng)常性支出。
(三)加強政府債務預算管理。將政府債務收支全面納入預算管理，其中一般債務收支納入一般公共預算管理，專項債務收支納入政府性基金預算管理，政府與社會資本合作項目中的財政補貼等支出按性質(zhì)納入相應政府預算管理。各部門、各單位要將政府性債務收支納入本部門、本單位預算管理?；蛴袀鶆沾_需政府或其部門、單位依法承擔償債責任的，償債資金要納入相應預算管理。
三、控制和化解政府性債務風險
(一)建立債務風險預警機制。省級財政部門根據(jù)國家統(tǒng)一標準和各地區(qū)一般債務、專項債務、或有債務等具體情況，測算債務率、新增債務率、償債率、逾期債務率等指標和風險預警值，考核評估各地區(qū)債務風險狀況，對債務高風險地區(qū)進行風險預警，建立約談制度。列入預警范圍的高風險地區(qū)要認真排查債務風險點，制定化解債務風險工作方案，嚴格舉債投資項目審批，加大償債力度，逐步降低風險。債務風險相對較低的地區(qū)，要合理控制債務余額規(guī)模和增長速度。
(二)健全債務風險防控機制。按照分級負責、風險自擔的原則，建立健全政府性債務風險防控機制。各級政府及其部門對使用政府債務資金新建公益性項目的必要性和可行性要進行充分科學論證，舉借債務應當有償還計劃和穩(wěn)定的償還資金來源，對一般公共預算、政府性基金預算的償債能力和有收益項目的收益預期進行客觀評估；對項目建設(shè)進度、資金使用和償債收益要予以監(jiān)管，在確保債務資金安全使用的同時，督促使用單位加強財務管理、統(tǒng)籌安排償債資金，確保償債資金和收益不被挪用；對存量或有債務建設(shè)項目和償債收入要進行有效監(jiān)督，將政府連帶償債責任降到最低限度。
(三)建立債務風險應急處置機制。要硬化預算約束，防范道德風險。省政府對市縣級政府債務實行不救助原則。市縣級政府要按照分級負責和“誰舉借、誰使用、誰償還”原則，落實償債責任和風險防控責任，制定應急處置預案，建立責任追究機制。各級政府出現(xiàn)償債困難時，要通過控制項目規(guī)模、壓縮公用經(jīng)費、處置存量資產(chǎn)等方式，多渠道籌集資金償還債務。市縣級政府確實難以自行償還債務時，要及時啟動債務風險應急處置預案和責任追究機制，積極化解債務風險，并嚴肅追究相關(guān)人員責任。
四、剝離融資平臺公司政府融資職能
(一)確定政府融資平臺公司范圍。各級政府財政部門會同有關(guān)部門，以2013年政府性債務審計確定的本級融資平臺公司名單為基礎(chǔ)，核實確定本級融資平臺公司名單，逐級報省級財政部門備案。
(二)理清融資平臺公司債務關(guān)系。厘清政府和市場的邊界，合理劃分政府與企業(yè)償債責任。經(jīng)債權(quán)人與債務人共同協(xié)商確認，將融資平臺公司承擔的商業(yè)房地產(chǎn)開發(fā)等經(jīng)營性項目推向市場，與政府脫鉤，相應的債務界定為一般企業(yè)債務，政府不得承擔償債責任；融資平臺公司因承擔公益性項目舉借債務，項目自身運營收入能夠按時還本付息的，應通過項目收入償還；對有一定收益的公益性項目，支持通過政府與社會資本合作模式、股權(quán)轉(zhuǎn)讓、項目出租等途徑吸引社會資本建設(shè)和運營，其債務由項目公司按市場化方式舉借和償還，政府不承擔償債責任。
(三)融資平臺公司不再履行政府融資職能。在明確償債責任、落實還款措施的基礎(chǔ)上，抓緊剝離融資平臺公司政府融資職能，除國家政策允許的在建項目后續(xù)融資外，融資平臺公司不得新增政府債務。按照國務院規(guī)定，對中央出臺的重大政策措施如棚戶區(qū)改造等形成的政府性債務，要單獨統(tǒng)計、單獨核算、單獨檢查、單獨考核。
五、妥善處理政府存量債務
(一)甄別確認各級政府存量債務余額。以2013年政府性債務審計結(jié)果為基礎(chǔ)，結(jié)合審計后債務增減變化情況，經(jīng)債權(quán)人與債務人共同協(xié)商確認，對各級政府存量債務進行甄別。按照客觀真實、責任明確、依法合規(guī)的原則，根據(jù)項目性質(zhì)、項目收益、償債資金來源、舉債單位、債權(quán)類型等情況，對存量債務逐項逐筆分析論證，重新核實確認。對各級政府及其部門舉借的債務，相應納入一般債務和專項債務。對企事業(yè)單位舉借的債務，凡屬于政府應當償還的，相應納入一般債務和專項債務。經(jīng)本級政府確認的政府存量債務核實結(jié)果，由財政部門逐級匯總，經(jīng)省政府審核報國務院批準后，分類納入預算管理。納入預算管理的存量債務原有債權(quán)債務關(guān)系不變，償債資金按照預算管理要求規(guī)范管理。經(jīng)國務院批準的政府存量債務余額只減不增，除正常清償外，債務數(shù)據(jù)不得調(diào)整。
(二)積極降低存量債務利息負擔。對甄別后納入預算管理的政府存量債務，各地可申請發(fā)行地方政府債券置換，以降低利息負擔，優(yōu)化期限結(jié)構(gòu)，騰出更多資金用于重點項目建設(shè)。債券發(fā)行收入由財政部門統(tǒng)一管理，按批準置換的存量債務償還進度直接支付給債權(quán)人。債務舉借單位必須及時足額將還款資金繳納至本級財政部門，并逐級匯繳至省級財政部門。
(三)妥善化解存量債務。處置到期存量債務要遵循市場規(guī)則，減少行政干預。項目自身運營收入能夠按時還本付息的債務，應繼續(xù)通過項目收入償還；項目自身運營收入不足以還本付息的債務，可以通過依法注入優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)、加強經(jīng)營管理、加大改革力度等措施，提高項目盈利和償債能力。各級政府應指導和督促有關(guān)債務舉借單位加強財務管理，拓寬償債資金渠道，統(tǒng)籌安排償債資金。對確需政府直接償還的債務，要統(tǒng)籌各類財政性資金，切實履行償債責任；對有收益的公益性項目，積極推廣運用市場化運作模式，利用融入的社會資本置換項目建設(shè)債務；新舉借的政府債券，可用于置換存量債務；必要時可以處置政府資產(chǎn)以償還債務。對確需政府依法履行擔?；蚓戎熑蔚膫鶆?，各級政府要切實依法履行協(xié)議約定，作出妥善安排。有關(guān)債務舉借單位和連帶責任人要按照協(xié)議認真落實償債責任，明確償債時限，按時還本付息，不得單方面改變原有債權(quán)債務關(guān)系，不得轉(zhuǎn)嫁償債責任和逃廢債務。對確已形成損失的存量債務，債權(quán)人應按照商業(yè)化原則承擔相應責任和損失。
六、確保在建項目后續(xù)融資建設(shè)
(一)核實確認政府舉債在建項目。各級政府要結(jié)合存量債務清理甄別工作，重新審核政府舉債在建項目，實行名錄管理。凡符合國家產(chǎn)業(yè)政策和宏觀調(diào)控政策以及依法依規(guī)履行項目審批、核準或備案手續(xù)等有關(guān)要求的在建項目，納入政府舉債在建項目名錄。對不符合上述要求的項目，要盡快清理、妥善處置。
(二)合理控制融資需求。各級政府要認真組織核實在建項目后續(xù)融資需求。債務高風險地區(qū)要從嚴控制在建項目后續(xù)投資規(guī)模；確需繼續(xù)建設(shè)的，加強項目投資預算審核和項目管理，盡量合理控制投資規(guī)模，通過資產(chǎn)置換等市場化方式多渠道籌集建設(shè)資金，降低在建項目建設(shè)的債務負擔。
(三)加強在建項目續(xù)建資金保障。各級政府要統(tǒng)籌各類資金，優(yōu)先保障在建項目續(xù)建和收尾，防止出現(xiàn)“半拉子”工程。對使用債務資金的在建項目，原貸款銀行等要重新進行審核，凡符合國家有關(guān)規(guī)定的項目，要繼續(xù)按協(xié)議提供貸款，推進項目建設(shè)；對在建項目確實沒有其他建設(shè)資金來源的，應主要通過市場化運作模式和地方政府債券解決后續(xù)融資。
七、加強對政府性債務管理的組織保障
(一)加強組織領(lǐng)導。政府性債務管理事關(guān)經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展。各級、各部門要高度重視，嚴格按照中央部署要求，迅速行動、扎實工作，切實擔負起政府性債務管理的責任。政府主要負責人作為第一責任人，要加強組織領(lǐng)導，認真抓好政策落實。要建立政府統(tǒng)一領(lǐng)導、財政歸口管理、部門分工協(xié)作的工作機制，統(tǒng)籌加強政府性債務管理。財政部門要完善債務管理制度，明確債務管理機構(gòu)，充實債務管理力量，做好債務規(guī)?？刂啤l(fā)行、預算管理、統(tǒng)計分析和風險監(jiān)控等工作；發(fā)展改革部門要加強政府投資計劃管理和項目審批，從嚴審批債務風險較高地區(qū)的政府投資類新開工項目；金融監(jiān)管部門要加強監(jiān)管、正確引導，制止金融機構(gòu)等違法違規(guī)提供融資；審計部門要依法加強審計監(jiān)督，將政府性債務審計納入對市縣級政府和有關(guān)部門主要負責人經(jīng)濟責任審計范圍；監(jiān)察機關(guān)要加大對違法違規(guī)行為的查處和責任追究力度。
各級、各部門要緊緊圍繞建立“借、用、還”相統(tǒng)一的政府性債務管理機制，本著修明渠、堵暗道的原則，規(guī)范政府舉債融資行為，堅決制止各級政府違法違規(guī)舉債；清晰界定政府和市場的邊界，明確政府和企業(yè)的責任，做到誰借誰還、風險自擔；注重規(guī)范管理，嚴格舉債程序和資金用途，將政府債務分類納入預算管理，加強預算約束和監(jiān)督；強化風險預警和防控，牢牢守住不發(fā)生區(qū)域性和系統(tǒng)性風險的底線；堅持穩(wěn)步推進，妥善處理存量債務，確保在建項目有序?qū)嵤?。通過健全政府性債務管理機制，充分發(fā)揮政府規(guī)范舉債的積極作用，為全省經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展提供有力保障。
(二)強化保障措施。各級財政部門要完善政府性債務統(tǒng)計分析報告制度，加強對政府性債務的動態(tài)監(jiān)測，建立權(quán)責發(fā)生制的政府綜合財務報告制度，全面反映政府收支及資產(chǎn)、負債情況。加強政府信用體系建設(shè)，建立政府信用評級制度。建立政府性債務公開制度，依據(jù)法律和有關(guān)規(guī)定，定期向社會公開政府性債務相關(guān)情況，自覺接受社會監(jiān)督。
要強化債權(quán)人約束。金融機構(gòu)等不得違法違規(guī)向各級政府提供融資，不得要求政府違法違規(guī)提供擔保。金融機構(gòu)等購買政府債券要符合監(jiān)管規(guī)定；向?qū)儆谡蛴袀鶆张e借主體的企業(yè)法人等提供融資要嚴格規(guī)范信貸管理，切實加強風險識別和風險管理；違法違規(guī)提供政府性融資的，應自行承擔相應損失和法律責任。
(三)嚴格考核監(jiān)督。嚴肅財經(jīng)紀律，建立對違法違規(guī)融資和違規(guī)使用政府性債務資金的懲罰機制。各級政府及其部門不得在預算之外違法違規(guī)舉借債務，不得以支持公益性事業(yè)發(fā)展名義舉借債務用于經(jīng)常性支出或樓堂館所建設(shè)，不得挪用債務資金或改變既定資金用途；對企業(yè)的注資、財政補貼等行為必須依法合規(guī)，不得違法以任何方式為任何單位和個人的債務提供擔保；不得違規(guī)干預金融機構(gòu)等正常經(jīng)營活動，不得強制金融機構(gòu)等提供政府性融資。要進一步規(guī)范土地出讓管理，堅決制止違法違規(guī)出讓土地及融資行為。
建立考核問責機制，把政府性債務作為一個硬指標納入科學發(fā)展綜合考核范圍，落實責任，堅決糾正不正確的政績導向。對脫離實際過度舉債、違法違規(guī)舉債或擔保、違規(guī)使用債務資金、惡意逃廢債務等行為，要嚴肅追究相關(guān)責任人責任。
山東省人民政府
2014年12月10日
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