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《北京市人民政府關(guān)于改革和完善市對區(qū)轉(zhuǎn)移支付制度的實施意見》
京政發(fā)〔2016〕3號
京政發(fā)[2016]3號
各區(qū)人民政府，市政府各委、辦、局，各市屬機構(gòu)：
為深入貫徹落實《國務(wù)院關(guān)于改革和完善中央對地方轉(zhuǎn)移支付制度的意見》（國發(fā)〔2014〕71號）精神，結(jié)合本市實際，現(xiàn)就改革和完善市對區(qū)轉(zhuǎn)移支付制度提出如下實施意見。
一、總體要求
（一）指導(dǎo)思想
深入貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會精神，按照黨中央、國務(wù)院的決策部署和《中華人民共和國預(yù)算法》有關(guān)規(guī)定，牢固樹立創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，認真落實京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略及市委十一屆八次、九次全會重要部署，圍繞建立具有首都特點的現(xiàn)代財政制度，以推進各區(qū)基本公共服務(wù)均等化為主要目標，以一般性轉(zhuǎn)移支付為主體，加強轉(zhuǎn)移支付管理，完善一般性轉(zhuǎn)移支付增長機制，清理、整合、規(guī)范專項轉(zhuǎn)移支付，充分發(fā)揮市、區(qū)兩個積極性，促進首都經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展。
（二）基本原則
加強頂層設(shè)計，做好分步實施。堅持問題導(dǎo)向，注重頂層設(shè)計，使市對區(qū)轉(zhuǎn)移支付制度與市、區(qū)事權(quán)和支出責(zé)任劃分相銜接，增強改革的整體性和系統(tǒng)性；同時充分考慮實際，逐步推進轉(zhuǎn)移支付制度改革，先行解決緊迫問題和認識比較一致的問題。
立足首都定位，聚焦中心工作。堅持首都城市戰(zhàn)略定位，注重發(fā)揮轉(zhuǎn)移支付制度在有序疏解北京非首都功能、構(gòu)建高精尖經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、推動京津冀協(xié)同發(fā)展、加快建設(shè)國際一流的和諧宜居之都等方面的重要促進作用。
合理劃分事權(quán)，明確支出責(zé)任。合理劃分市級事權(quán)、市與區(qū)共同事權(quán)和區(qū)級事權(quán)，將受益范圍覆蓋全市、外部性強、信息復(fù)雜程度低的全市性公共產(chǎn)品和服務(wù)作為市級事權(quán)，將受益范圍跨區(qū)、外部性較強、信息復(fù)雜程度較高的公共產(chǎn)品和服務(wù)作為市與區(qū)共同事權(quán)，將地域性強、信息復(fù)雜程度高的公共產(chǎn)品和服務(wù)作為區(qū)級事權(quán)，建立事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的制度。
清理整合規(guī)范，增強統(tǒng)籌能力。在完善一般性轉(zhuǎn)移支付制度的同時，著力清理、整合、規(guī)范專項轉(zhuǎn)移支付，嚴格控制專項轉(zhuǎn)移支付項目和資金規(guī)模，增強區(qū)財政的統(tǒng)籌能力。
市場調(diào)節(jié)為主，促進公平競爭。妥善處理政府與市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用，逐步減少競爭性領(lǐng)域投入專項，市場競爭機制能夠有效調(diào)節(jié)的事項原則上不得新設(shè)專項轉(zhuǎn)移支付，維護公平競爭的市場環(huán)境。
規(guī)范資金管理，提高資金效率。既要嚴格轉(zhuǎn)移支付資金管理，規(guī)范分配使用，加強指導(dǎo)和監(jiān)督，做到公平、公開、公正；又要加快資金撥付，避免大量結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余，注重提高資金使用效率。
（三）目標任務(wù)
到2020年，基本建立與首都經(jīng)濟社會發(fā)展水平相適應(yīng)的權(quán)責(zé)清晰、聚焦中心、公共導(dǎo)向、運轉(zhuǎn)高效、公開透明的市對區(qū)轉(zhuǎn)移支付制度體系，并建立健全動態(tài)監(jiān)控、考核問責(zé)機制，使各區(qū)財政保障能力明顯增強、區(qū)域間基本公共服務(wù)均等化水平明顯提高，為落實首都城市戰(zhàn)略定位、推動京津冀協(xié)同發(fā)展、加快建設(shè)國際一流的和諧宜居之都提供重要保障。
二、重點改革任務(wù)
（一）優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)
合理劃分市、區(qū)事權(quán)和支出責(zé)任，逐步推進轉(zhuǎn)移支付制度改革，形成以均衡地區(qū)間基本財力、由區(qū)政府統(tǒng)籌安排使用的一般性轉(zhuǎn)移支付為主體，一般性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付相結(jié)合的轉(zhuǎn)移支付制度。屬于市級事權(quán)的，由市級全額承擔(dān)支出責(zé)任，原則上應(yīng)通過市本級支出安排，由市級直接實施。屬于市與區(qū)共同事權(quán)的，由市與區(qū)共同分擔(dān)支出責(zé)任，市級分擔(dān)部分通過專項轉(zhuǎn)移支付委托各區(qū)實施。屬于區(qū)級事權(quán)的，由各區(qū)承擔(dān)支出責(zé)任，市級主要通過一般性轉(zhuǎn)移支付給予支持，少量的引導(dǎo)類、救濟類、應(yīng)急類事務(wù)通過專項轉(zhuǎn)移支付予以支持，以實現(xiàn)特定政策目標。
（二）完善一般性轉(zhuǎn)移支付制度
1.清理整合一般性轉(zhuǎn)移支付。逐步將一般性轉(zhuǎn)移支付中屬于市級委托事權(quán)或市與區(qū)共同事權(quán)的項目轉(zhuǎn)列專項轉(zhuǎn)移支付，建立以體制返還補助、均衡性轉(zhuǎn)移支付、功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付等為主體，以特定投向的分類轉(zhuǎn)移支付為補充，并輔以少量體制結(jié)算補助的一般性轉(zhuǎn)移支付體系。完善房產(chǎn)稅等稅種的納稅地政策或市、區(qū)分成方式，對稅源與納稅地分離產(chǎn)生的財力缺口以均衡性轉(zhuǎn)移支付方式予以適度補助。分類轉(zhuǎn)移支付重點用于支持京津冀協(xié)同發(fā)展、民生保障等方面。
2.建立一般性轉(zhuǎn)移支付穩(wěn)定增長機制。增加一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和比例，將一般性轉(zhuǎn)移支付占比提高到70%以上。今后市級財政體制調(diào)整形成的新增財力，清理壓減專項資金、收回閑置結(jié)轉(zhuǎn)資金形成的可用財力，可用于增加對各區(qū)的一般性轉(zhuǎn)移支付，并向市行政副中心、生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)等傾斜。中央、市級出臺增支政策形成的區(qū)財力缺口，原則上通過一般性轉(zhuǎn)移支付調(diào)節(jié)。
3.加強一般性轉(zhuǎn)移支付管理。一般性轉(zhuǎn)移支付按規(guī)定的基本標準和計算方法編制。根據(jù)各區(qū)功能定位、資源環(huán)境承載能力、經(jīng)濟發(fā)展水平、資源稟賦、人口總量和密度等，充分考慮人均占有資源情況，結(jié)合有序疏解北京非首都功能、人口規(guī)模調(diào)控、生態(tài)文明建設(shè)、舊城整體保護與新城建設(shè)等重點工作，完善一般性轉(zhuǎn)移支付分配政策，推動各區(qū)均衡發(fā)展和基本公共服務(wù)均等化。建立激勵約束機制，市級采取適當(dāng)獎懲等方式，引導(dǎo)各區(qū)將轉(zhuǎn)移支付資金投入到中央、本市確定的重點領(lǐng)域。完善轉(zhuǎn)移支付資金分配與人口調(diào)控掛鉤機制，引導(dǎo)各區(qū)嚴格落實人口調(diào)控任務(wù)目標。按照“誰污染、誰治理，誰受益、誰補償”的原則，建立縱向的市對區(qū)生態(tài)質(zhì)量考核獎懲機制和橫向的各區(qū)間生態(tài)補償機制。研究跨區(qū)重大項目的利益協(xié)調(diào)機制及財稅利益分享和統(tǒng)計數(shù)據(jù)歸屬等事項。落實好人口輸入?yún)^(qū)公共資源建設(shè)補償和后期社會管理補償市級全額負擔(dān)機制。
（三）從嚴控制專項轉(zhuǎn)移支付
1.清理整合專項轉(zhuǎn)移支付。清理整合要充分考慮公共服務(wù)提供的有效性、受益范圍的外部性、信息獲取的及時性和便利性，以及各區(qū)自主性、積極性等因素。取消專項轉(zhuǎn)移支付中政策到期、政策調(diào)整、績效低下等已無必要繼續(xù)實施的項目。屬于市級委托事權(quán)的項目，可由市級直接實施的，原則上調(diào)整列入市本級支出。屬于區(qū)級事權(quán)的項目，劃入一般性轉(zhuǎn)移支付。對確需增加投入的專項轉(zhuǎn)移支付項目，優(yōu)先通過調(diào)整現(xiàn)有專項予以解決。對跨年度實施的項目，結(jié)合中期財政規(guī)劃編制，制定分年度預(yù)算安排計劃，合理確定年度預(yù)算安排規(guī)模。加大專項資金統(tǒng)籌力度，研究制定市級科技、教育、農(nóng)業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生等重點領(lǐng)域?qū)ｍ椯Y金整合方案，提高資金使用效益。完善土地收入轉(zhuǎn)移支付政策。專項轉(zhuǎn)移支付資金重點用于支持科技成果轉(zhuǎn)化、推進“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”、構(gòu)建高精尖經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、生態(tài)文明建設(shè)、加強和改善民生等中心工作，有效發(fā)揮專項轉(zhuǎn)移支付的調(diào)控作用。
2.嚴格控制新設(shè)專項。專項轉(zhuǎn)移支付項目必須依法依規(guī)設(shè)立，嚴格批準程序。新設(shè)立的專項應(yīng)有明確的政策依據(jù)、政策目標、資金需求、資金用途、主管部門和職責(zé)分工。
3.修訂專項資金管理辦法。做到每一個專項轉(zhuǎn)移支付項目都有且只有一個資金管理辦法。對一個專項有多個資金管理辦法的，要進行整合歸并，不得變相增設(shè)專項。資金管理辦法要明確政策目標、部門職責(zé)分工、資金補助對象、資金使用范圍、資金分配辦法等內(nèi)容，逐步達到分配主體統(tǒng)一、分配辦法一致、申報審批程序唯一等要求。需要發(fā)布項目申報指南的，應(yīng)在資金管理辦法中進行明確。補助對象應(yīng)按照政策目標設(shè)定，并按政府機構(gòu)、事業(yè)單位、個人、企業(yè)等進行分類，便于監(jiān)督檢查和績效評價。
（四）規(guī)范專項轉(zhuǎn)移支付分配和使用
1.規(guī)范資金分配。專項轉(zhuǎn)移支付應(yīng)當(dāng)分區(qū)、分項目編制。嚴格資金分配主體，明確部門職責(zé)，社會團體、行業(yè)協(xié)會、企事業(yè)單位等非行政機關(guān)不得負責(zé)資金分配。專項轉(zhuǎn)移支付可以采取項目法或因素法進行分配。對用于國家及本市重大工程、跨區(qū)跨流域的投資項目以及外部性強的重點項目，主要采取項目法分配，實施項目庫管理，明確項目申報主體、申報范圍和申報條件，規(guī)范項目申報流程，發(fā)揮專業(yè)組織和專家的作用，完善監(jiān)督制衡機制。對具有地域管理信息優(yōu)勢的項目，主要采取因素法分配，選取客觀因素，確定合理權(quán)重，按照科學(xué)規(guī)范的分配公式切塊下達區(qū)財政，并指導(dǎo)其制定資金管理辦法實施細則，按規(guī)定層層分解下達到補助對象，做到既調(diào)動各區(qū)積極性，又保證項目順利實施。對關(guān)系群眾切身利益的專項，廣泛征求社會各界意見，逐步推動建立政府引導(dǎo)、第三方評價、群眾參與的分配機制。對非基本公共服務(wù)領(lǐng)域的引導(dǎo)性專項，引入競爭性配置機制，擇優(yōu)遴選項目并予以支持。
2.取消各區(qū)資金配套要求。除按規(guī)定應(yīng)當(dāng)由市與區(qū)共同承擔(dān)的事項外，市級在安排專項轉(zhuǎn)移支付時，不得要求區(qū)政府承擔(dān)配套資金。由市與區(qū)共同承擔(dān)的事項，要依據(jù)公益性、外部性等因素明確分擔(dān)標準或比例；在此基礎(chǔ)上，根據(jù)各區(qū)財政狀況，同一專項對不同區(qū)可采取有區(qū)別的分擔(dān)比例，但不同專項對同一區(qū)的分擔(dān)比例應(yīng)逐步統(tǒng)一規(guī)范。
3.嚴格資金使用。除中央、市級委托事項外，專項轉(zhuǎn)移支付一律不得用于財政補助單位人員經(jīng)費和運轉(zhuǎn)經(jīng)費，以及樓堂館所等國務(wù)院、本市明令禁止的相關(guān)項目建設(shè)。加強對專項資金分配使用的全過程監(jiān)控和檢查力度，建立健全信息反饋、責(zé)任追究和獎懲機制，重點解決資金管理“最后一公里”問題。
（五）逐步取消競爭性領(lǐng)域?qū)ｍ椶D(zhuǎn)移支付
1.取消部分競爭性領(lǐng)域?qū)ｍ棥７矊佟靶?、散、亂”，效用不明顯以及市場競爭機制能夠有效調(diào)節(jié)的專項應(yīng)堅決取消；對因價格改革、宏觀調(diào)控等工作而配套出臺的競爭性領(lǐng)域?qū)ｍ棧瑧?yīng)明確執(zhí)行期限，并在后期逐步退出，到期取消。
2.實行基金管理等市場化運作模式。對保留的具有一定外部性的競爭性領(lǐng)域?qū)ｍ?，?yīng)控制資金規(guī)模，突出保障重點，并逐步改變行政性分配方式，主要采取基金管理等市場化運作模式，逐步與金融資本相結(jié)合，發(fā)揮撬動社會資本的杠桿作用?；鹂梢圆扇∈屑壷苯釉O(shè)立的方式，也可以采取市級安排專項轉(zhuǎn)移支付支持各區(qū)設(shè)立的方式；可以新設(shè)基金，也可以扶持已有的對市場有重大影響的基金?；鹬饕扇?chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金、產(chǎn)業(yè)投資基金等模式?；鹪O(shè)立應(yīng)報經(jīng)同級人民政府批準，應(yīng)有章程、目標、期限及指定投資領(lǐng)域，委托市場化運作的專業(yè)團隊管理，重在引導(dǎo)、培育和發(fā)展市場，鼓勵創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)。基金應(yīng)設(shè)定規(guī)模上限，達到上限時，根據(jù)政策評估決定是否進一步增資。少數(shù)不適合實行基金管理模式的，也應(yīng)在事前明確補助機制的前提下，事中或事后采取貼息、先建后補、以獎代補、保險保費補貼、擔(dān)保補貼等補助方式，防止出現(xiàn)補助機制模糊、難以落實或套取補助資金等問題。
（六）強化轉(zhuǎn)移支付預(yù)算管理
1.及時下達預(yù)算。加強與區(qū)級預(yù)算管理的銜接，市級進一步提高提前下達轉(zhuǎn)移支付預(yù)計數(shù)的比例，市對區(qū)專項轉(zhuǎn)移支付提前下達的比例要達到75%以上，其中按因素法分配且金額相對固定的專項轉(zhuǎn)移支付提前下達的比例要達到90%，各區(qū)應(yīng)當(dāng)將其編入本級預(yù)算。加快轉(zhuǎn)移支付預(yù)算正式下達進度，除據(jù)實結(jié)算等特殊項目可以分期下達預(yù)算或者先預(yù)付后結(jié)算外，市對區(qū)一般性轉(zhuǎn)移支付在市人大批準預(yù)算后30日內(nèi)下達，專項轉(zhuǎn)移支付在60日內(nèi)下達。區(qū)政府接到上級轉(zhuǎn)移支付后，應(yīng)在30日內(nèi)正式下達到下級政府和本級部門。市級下達的財政轉(zhuǎn)移支付必須納入?yún)^(qū)政府預(yù)算管理，按規(guī)定向區(qū)人大或其常委會報告。
2.推進信息公開。市對區(qū)轉(zhuǎn)移支付預(yù)算安排及執(zhí)行情況在市人大批準后20日內(nèi)由市財政部門向社會公開，并對重要事項作出說明。主動向社會公開一般性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付的項目、規(guī)模、管理辦法和分配結(jié)果等。
3.加強轉(zhuǎn)移支付結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金管理。建立健全轉(zhuǎn)移支付結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金定期清理機制，各區(qū)要嚴格按照結(jié)余資金壓縮目標，逐年清理壓縮結(jié)余資金規(guī)模。市對區(qū)專項轉(zhuǎn)移支付資金要在規(guī)定結(jié)轉(zhuǎn)期限內(nèi)使用完畢，超過結(jié)轉(zhuǎn)使用期限、預(yù)算尚未分配到部門的，由區(qū)財政部門交回市財政部門，統(tǒng)籌用于市委、市政府確定的重點項目；已分配到部門的，由區(qū)財政部門收回，統(tǒng)籌使用。
4.健全轉(zhuǎn)移支付績效管理機制。完善轉(zhuǎn)移支付績效評價制度，將重大民生政策落實情況等作為績效評價重點，合理確定績效目標，擴大事前評估范圍，對重大轉(zhuǎn)移支付政策、項目開展事前評估。加強評價結(jié)果應(yīng)用，將績效評價結(jié)果同預(yù)算安排有機結(jié)合，并作為分配轉(zhuǎn)移支付額度的重要依據(jù)。逐步創(chuàng)造條件向社會公開績效評價結(jié)果。
5.加強政府性基金預(yù)算和一般公共預(yù)算的統(tǒng)籌力度。政府性基金預(yù)算安排支出的項目，一般公共預(yù)算可不再安排或減少安排。政府性基金預(yù)算和一般公共預(yù)算同時安排的專項轉(zhuǎn)移支付，在具體管理中應(yīng)作為一個專項，制定統(tǒng)一的資金管理辦法，實行統(tǒng)一的資金分配方式。
6.將一般性轉(zhuǎn)移支付納入重點支出統(tǒng)計范圍。由于市對區(qū)一般性轉(zhuǎn)移支付最終形成區(qū)財政支出，為滿足統(tǒng)計需要，可將其按區(qū)財政支出情況分解為對相關(guān)重點領(lǐng)域的投入。
7.加強轉(zhuǎn)移支付執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控。健全轉(zhuǎn)移支付預(yù)算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控平臺，將國庫集中支付改革覆蓋至鄉(xiāng)鎮(zhèn)，建立“全過程動態(tài)監(jiān)控+全方位集中支付”的轉(zhuǎn)移支付信息化管理體系，提高資金管理安全性和規(guī)范性。
（七）調(diào)整優(yōu)化市級基建投資專項
在保持市級基建投資合理規(guī)模的基礎(chǔ)上，劃清市級基建投資專項和其他財政專項轉(zhuǎn)移支付的邊界，合理劃定主管部門職責(zé)權(quán)限，優(yōu)化市級基建投資專項支出結(jié)構(gòu)。逐步退出競爭性領(lǐng)域投入，對確需保留的投資專項，調(diào)整優(yōu)化安排方向，采取政府和社會資本合作、基金管理等市場化運作模式，規(guī)范投資安排管理；規(guī)范安排市對區(qū)基本公共服務(wù)領(lǐng)域的投資補助，逐步減少對各區(qū)的小、散投資補助；規(guī)范市級事權(quán)的項目投資，主要用于國家及本市重大工程、跨區(qū)跨流域的投資項目以及外部性強的重點項目。
（八）完善區(qū)對下級政府轉(zhuǎn)移支付制度
各區(qū)政府要比照市對區(qū)轉(zhuǎn)移支付制度，改革和完善區(qū)對下級政府的轉(zhuǎn)移支付制度。與事權(quán)和支出責(zé)任劃分相適應(yīng)，優(yōu)化下級政府轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)。對區(qū)政府下達的一般性轉(zhuǎn)移支付，下級政府應(yīng)采取有效措施，確保統(tǒng)籌用于相關(guān)重點支出；對區(qū)政府下達的專項轉(zhuǎn)移支付，下級政府可在不改變資金用途的基礎(chǔ)上，發(fā)揮貼近基層的優(yōu)勢，結(jié)合本級安排的預(yù)算情況，加大整合力度，將支持方向相同、扶持領(lǐng)域相關(guān)的專項轉(zhuǎn)移支付整合使用。
（九）加快轉(zhuǎn)移支付地方立法和制度建設(shè)
結(jié)合相關(guān)法律法規(guī)盡快研究本市轉(zhuǎn)移支付相關(guān)制度，條件成熟時推動上升為地方立法。相關(guān)文件中涉及轉(zhuǎn)移支付的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)按照《國務(wù)院關(guān)于改革和完善中央對地方轉(zhuǎn)移支付制度的意見》（國發(fā)〔2014〕71號）及本實施意見進行修改完善。
三、加強組織領(lǐng)導(dǎo)
改革和完善市對區(qū)轉(zhuǎn)移支付制度是本市財稅體制改革的重要組成部分，涉及面廣、政策性強，利益調(diào)整大。各區(qū)、各部門要高度重視，加強組織領(lǐng)導(dǎo)，確保相關(guān)改革工作順利推進。要提高認識，把思想和行動統(tǒng)一到黨中央、國務(wù)院及市委、市政府決策部署上來。要加強溝通，凝聚各方共識，形成改革合力。要周密部署，加強督查，抓好落實，對違反預(yù)算法等法律法規(guī)規(guī)定的，嚴肅追究責(zé)任。
各區(qū)、各部門要根據(jù)本實施意見要求，結(jié)合本區(qū)、本部門實際調(diào)整完善管理體制，健全相關(guān)管理機構(gòu)，制定完善配套措施，主動作為、勇于擔(dān)當(dāng)，積極研究解決工作中遇到的新情況、新問題。市財政部門要會同有關(guān)部門和各區(qū)及時總結(jié)經(jīng)驗，加強宣傳引導(dǎo)，推動本實施意見確定的各項政策措施貫徹落實，重大事項及時向市政府報告。
北京市人民政府
2016年1月6日
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