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《北京市人民政府關(guān)于促進旅游業(yè)改革發(fā)展的實施意見》
京政發(fā)〔2016〕9號
京政發(fā)[2016]9號
各區(qū)人民政府，市政府各委、辦、局，各市屬機構(gòu)：
旅游業(yè)是經(jīng)濟社會發(fā)展的綜合性產(chǎn)業(yè)，是符合首都城市戰(zhàn)略定位的功能性產(chǎn)業(yè)?！笆濉睍r期是落實首都城市戰(zhàn)略定位、加快建設(shè)國際一流和諧宜居之都的關(guān)鍵階段，為進一步促進本市旅游業(yè)改革發(fā)展，強化旅游業(yè)在擴大服務(wù)消費、加強人口調(diào)控、加快功能疏解方面的作用，根據(jù)《中華人民共和國旅游法》、《國務(wù)院關(guān)于促進旅游業(yè)改革發(fā)展的若干意見》（國發(fā)〔2014〕31號）、《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進一步促進旅游投資和消費的若干意見》（國辦發(fā)〔2015〕62號）精神，提出以下實施意見。
一、總體要求
（一）指導(dǎo)思想
全面貫徹落實黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會精神，深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書記系列重要講話和對北京工作的重要指示精神，堅持“四個全面”戰(zhàn)略布局，牢固樹立創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，牢牢把握首都城市戰(zhàn)略定位，深入實施京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略，推動核心區(qū)旅游業(yè)規(guī)范秩序、提升品質(zhì)、確保安全，推動郊區(qū)旅游業(yè)加快發(fā)展、轉(zhuǎn)型升級、提質(zhì)增效，更好發(fā)揮旅游業(yè)在新常態(tài)下對穩(wěn)增長、擴內(nèi)需、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生的重要作用，努力把旅游業(yè)培育成為戰(zhàn)略性支柱產(chǎn)業(yè)和人民群眾更加滿意的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，為建設(shè)國際一流和諧宜居之都提供有力支撐。
（二）主要目標(biāo)
通過深化改革發(fā)展，創(chuàng)新體制機制，擴大對外開放，提高服務(wù)品質(zhì)，釋放消費潛力，提升北京旅游的核心競爭力、獨特吸引力、輻射帶動力和國際影響力。到2020年，旅游業(yè)增加值占全市國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重超過8%，旅游總收入年均增長8%以上，旅游人均消費年均增長3%以上。
（三）基本原則
1.深化改革，依法興旅。落實國家旅游局、國家發(fā)展改革委關(guān)于在本市開展旅游綜合改革試點的要求，堅持“政府引導(dǎo)、市場主導(dǎo)、企業(yè)主體、社會參與”的原則，加大簡政放權(quán)力度，深化旅游管理體制改革，轉(zhuǎn)換旅游企業(yè)經(jīng)營機制，增強全市旅游業(yè)的發(fā)展動力和市場活力。深入落實建設(shè)法治中國首善之區(qū)的要求，完善旅游業(yè)配套法規(guī)和制度，依法規(guī)范和治理旅游市場秩序，形成政府依法行政、企業(yè)守法經(jīng)營、游客文明旅游的良好局面。
2.服務(wù)大局，融合發(fā)展。充分發(fā)揮旅游業(yè)綜合帶動性強、就業(yè)拉動作用大、文化傳播力強等特點，使旅游業(yè)在服務(wù)首都城市戰(zhàn)略定位和京津冀協(xié)同發(fā)展大局中發(fā)揮更大作用。注重推進旅游業(yè)發(fā)展與科技文化創(chuàng)新和信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相結(jié)合，實現(xiàn)經(jīng)濟效益、社會效益和生態(tài)效益相統(tǒng)一。
3.問題導(dǎo)向，攻堅破難。推動供給側(cè)改革，充分挖掘首都的文物古跡、生態(tài)環(huán)境、民俗文化、科技會展、奧運會遺產(chǎn)等資源優(yōu)勢，進一步豐富旅游產(chǎn)品；努力破解旅游業(yè)發(fā)展中體制機制創(chuàng)新不夠、市場化程度不高、公共服務(wù)供給不足、旅游人均消費水平偏低、高端人才短缺等重點難點問題。
二、轉(zhuǎn)變旅游發(fā)展理念
（四）推動京津冀旅游協(xié)同發(fā)展。落實《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》及本市貫徹意見，加強與天津市、河北省的溝通合作，編制京津冀旅游協(xié)同發(fā)展規(guī)劃和行動計劃，強化三地旅游業(yè)發(fā)展的銜接，搭建統(tǒng)一的市場、交通、信息、服務(wù)和監(jiān)管平臺，建立京津冀大旅游格局。
（五）加強規(guī)劃統(tǒng)籌。科學(xué)編制《北京市“十三五”時期旅游業(yè)發(fā)展規(guī)劃》，推動旅游發(fā)展規(guī)劃與本市國民經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃、城市總體規(guī)劃和土地利用規(guī)劃有效銜接；全面貫徹保護優(yōu)先理念，推動旅游資源有序開發(fā)。落實旅游功能區(qū)規(guī)劃，協(xié)同推進旅游功能區(qū)建設(shè)、運營、管理等相關(guān)工作。
（六）促進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。在旅游業(yè)發(fā)展中注重資源能源節(jié)約、生態(tài)環(huán)境保護和優(yōu)秀文化傳承，強化資源、要素和空間的統(tǒng)籌利用，實現(xiàn)旅游業(yè)轉(zhuǎn)型升級、提質(zhì)增效。堅持京郊旅游特色化發(fā)展，大力加強京郊旅游功能區(qū)建設(shè)，制定旅游城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃和加強傳統(tǒng)村落保護發(fā)展的指導(dǎo)意見，建設(shè)特色旅游名鎮(zhèn)和特色景觀旅游村鎮(zhèn)。加快推動環(huán)城市休閑度假帶建設(shè)，重點依托現(xiàn)有旅游設(shè)施和旅游資源，建設(shè)一批滿足多層次多樣化休閑度假需求的度假地。通過資金引導(dǎo)、政策支持等方式，促進國際驛站、休閑農(nóng)莊、采摘籬園、民族風(fēng)苑、鄉(xiāng)村酒店、養(yǎng)生山吧、生態(tài)漁村、山水人家、葡萄酒莊、汽車營地等符合首都特點和游客需求的新業(yè)態(tài)發(fā)展。探索中軸線文化旅游體驗區(qū)、長城等旅游資源保護與整體開發(fā)管理，打造世界級文化旅游休閑區(qū)。推廣“北京人家”模式，支持城鄉(xiāng)居民利用自有住宅依法從事旅游經(jīng)營活動。推進環(huán)球影城、樂多港等重點旅游項目建設(shè)。
（七）提升依法治理水平。發(fā)揮好首都旅游發(fā)展聯(lián)席會議機制和旅游委兼職委員制度的作用，強化綜合協(xié)調(diào)，提高資源統(tǒng)籌、產(chǎn)業(yè)促進、服務(wù)創(chuàng)新和市場監(jiān)管能力。支持行業(yè)協(xié)會制定行規(guī)行約、自律規(guī)范和職業(yè)道德準(zhǔn)則，引導(dǎo)企業(yè)誠信經(jīng)營。建立健全旅游誠信體系，實行旅游企業(yè)經(jīng)營異常名錄和嚴(yán)重違法企業(yè)“黑名單”制度，完善旅游市場主體退出機制。強化旅游投訴處理和服務(wù)質(zhì)量監(jiān)督，綜合運用法律、經(jīng)濟、技術(shù)等手段，加大對非法“一日游”等重點違法違規(guī)行為的治理力度，維護旅游市場秩序和游客合法權(quán)益。
三、深化旅游綜合改革
（八）加快政府職能轉(zhuǎn)變。厘清政府和市場的關(guān)系，精簡行政審批事項，建立權(quán)力清單、責(zé)任清單制度，使市場在資源配置中起決定性作用。加快推進旅游領(lǐng)域政事分開、政社分開，做好旅游企業(yè)等級評定權(quán)限移交工作，切實發(fā)揮旅游行業(yè)協(xié)會、學(xué)會等社會組織作用，鼓勵中介組織發(fā)展。
（九）拓展旅游投融資渠道。充分發(fā)揮北京旅游資源交易平臺的作用，促進旅游資本在京集聚。引導(dǎo)社會資本參與建立旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金，推動旅游項目開發(fā)建設(shè)。建立健全面向小微旅游企業(yè)和鄉(xiāng)村旅游經(jīng)營單位的擔(dān)保和再擔(dān)保體系，降低企業(yè)經(jīng)營風(fēng)險。支持符合條件的旅游企業(yè)上市，利用企業(yè)債、短期融資券、中期票據(jù)、中小企業(yè)集合票據(jù)等債務(wù)融資工具促進旅游企業(yè)發(fā)展，開發(fā)旅游項目資產(chǎn)證券化產(chǎn)品。
（十）推進旅游用地改革。堅持節(jié)約集約用地，改革完善旅游用地管理制度，推動土地差別化管理與引導(dǎo)旅游供給結(jié)構(gòu)調(diào)整相結(jié)合。在編制和調(diào)整土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃時，充分考慮相關(guān)旅游項目、設(shè)施的空間布局和建設(shè)用地要求，建立年度重點旅游項目審核與旅游用地供應(yīng)聯(lián)動機制。在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，鼓勵農(nóng)村集體經(jīng)濟組織依法以集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)入股、聯(lián)營等形式與其他單位、個人共同發(fā)展旅游業(yè)。支持利用荒山荒坡和廢舊工礦用地發(fā)展旅游業(yè)。
（十一）培育壯大旅游市場主體。鼓勵旅游企業(yè)通過資源整合、資產(chǎn)重組、收購兼并、連鎖經(jīng)營、委托管理、線上線下融合等方式創(chuàng)新發(fā)展，做大做強北京旅游品牌。落實中小旅游企業(yè)扶持政策，促進其向“專業(yè)、精品、特色、創(chuàng)新”方向發(fā)展，形成以旅游大企業(yè)為龍頭、大中小旅游企業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展的格局。發(fā)揮旅游業(yè)關(guān)聯(lián)度高、就業(yè)方式靈活等優(yōu)勢，開展旅游創(chuàng)客行動，建設(shè)旅游創(chuàng)客示范基地，通過加強政策引導(dǎo)和專業(yè)培訓(xùn)，促進旅游創(chuàng)業(yè)和就業(yè)。支持旅游企業(yè)開展境外投資和跨國經(jīng)營，不斷提升國際競爭力。
四、釋放旅游消費潛力
（十二）豐富提升旅游產(chǎn)品。實施旅游精品工程，推動旅游產(chǎn)品向觀光、休閑、度假并重轉(zhuǎn)變，滿足多樣化多層次的旅游消費需求。充分利用北京的歷史文化資源，開發(fā)推廣中醫(yī)養(yǎng)生、體育賽事、文化演出、精品文博、商務(wù)會展等旅游產(chǎn)品，打造特色鮮明、藝術(shù)水準(zhǔn)高的大型旅游演出精品劇目，積極創(chuàng)建品牌旅游文化節(jié)慶活動。按照教育為本、安全第一的原則，積極開展青少年游學(xué)旅行。利用首都愛國主義教育資源，大力發(fā)展紅色旅游。結(jié)合養(yǎng)老服務(wù)業(yè)、健康服務(wù)業(yè)發(fā)展，積極開發(fā)老年休閑養(yǎng)生度假產(chǎn)品，鼓勵企業(yè)推出經(jīng)濟實惠的旅游產(chǎn)品和優(yōu)惠措施。
（十三）做強特色旅游商品。實施旅游商品品牌提升工程，圍繞吃、住、行、游、購、娛等旅游要素，做優(yōu)做強“北京禮物”等特色旅游商品品牌。鼓勵企業(yè)設(shè)立旅游商品研發(fā)中心、展示中心和交易中心，實現(xiàn)旅游商品研發(fā)生產(chǎn)營銷一體化。推動首都科技、文化等優(yōu)質(zhì)資源向旅游商品轉(zhuǎn)化，開發(fā)具有時代特征和首都特色的旅游商品，提升文化內(nèi)涵和附加值。
（十四）擴大旅游對外開放。落實《北京市服務(wù)業(yè)擴大開放綜合試點總體方案》要求，進一步完善擴大旅游業(yè)開放機制和措施。鼓勵外商投資旅游業(yè)，參與商業(yè)性旅游景區(qū)景點開發(fā)建設(shè)，投資旅游商品和設(shè)施。支持符合相關(guān)條件的中外合資旅行社從事除臺灣地區(qū)以外的出境旅游業(yè)務(wù)。建立完善與國際旅游市場相適應(yīng)的規(guī)則和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系，推進旅游管理、服務(wù)、設(shè)施與國際先進標(biāo)準(zhǔn)接軌。發(fā)揮世界旅游城市聯(lián)合會的平臺作用，全面加強與會員城市、單位及相關(guān)國際旅游組織的交流；吸引國際著名旅游集團、行業(yè)聯(lián)盟等國際機構(gòu)集聚北京。完善北京旅游宣傳推廣體系，不斷提升其專業(yè)化、市場化、信息化水平。加大72小時過境免簽政策和配套旅游產(chǎn)品的推廣力度，實施好境外旅客購物離境退稅政策。依托駐外機構(gòu)和海外華人華僑等資源，加強北京旅游的海外推廣。
五、優(yōu)化旅游發(fā)展環(huán)境
（十五）加強旅游基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。結(jié)合國家旅游局旅游廁所建設(shè)管理行動等相關(guān)要求，進一步加強景區(qū)、旅游線路和特色旅游街區(qū)的廁所、步行道、停車場、應(yīng)急救援場所等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。建立健全旅游公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)、運營、管理體系，加快實現(xiàn)旅游公共服務(wù)設(shè)施的標(biāo)準(zhǔn)化和現(xiàn)代化。依托本市綜合客運樞紐和道路客運站點，建設(shè)功能完善的旅游咨詢中心和游客集散中心。
（十六）完善旅游公共信息服務(wù)。充分運用“互聯(lián)網(wǎng)+”等新理念、新技術(shù)，完善旅游公共服務(wù)信息平臺，優(yōu)化智慧旅游服務(wù)系統(tǒng)，加快推動智慧景區(qū)、智慧飯店、智慧旅行社、智慧旅游鄉(xiāng)村建設(shè)，為市民和游客無償提供旅游景區(qū)舒適度、交通路線、氣象、住宿、醫(yī)療救護等信息。2020年前，全市3A級以上景區(qū)和智慧旅游鄉(xiāng)村實現(xiàn)免費Wi-Fi（無線局域網(wǎng)）、智能導(dǎo)游、電子講解、在線預(yù)訂、信息推送等功能全覆蓋。
（十七）優(yōu)化旅游交通服務(wù)。將旅游交通發(fā)展納入綜合交通運輸體系統(tǒng)籌規(guī)劃，將通往旅游區(qū)的標(biāo)志納入道路交通標(biāo)志范圍，推動建成綠色、便捷、高效的旅游交通服務(wù)體系。進一步完善火車站、機場、旅游專列的旅游服務(wù)功能；在有條件的地區(qū)試點推出旅游觀光巴士，并逐步增加線路和站點。制定旅居全掛車營地建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，完善上路通行等政策措施。加強全市景區(qū)景點最后一公里交通環(huán)境治理。
（十八）健全旅游文明教育引導(dǎo)體系。大力弘揚文明旅游風(fēng)尚，利用電視、報紙、網(wǎng)絡(luò)、廣播等多種傳播手段，加強對旅游法規(guī)和文明旅游的宣傳，引導(dǎo)市民和游客學(xué)習(xí)旅游知識，增強文明旅游意識，自覺遵守文明旅游規(guī)范，養(yǎng)成文明旅游習(xí)慣。積極開展旅游志愿者公益服務(wù)，完善招聘、教育、培訓(xùn)、參與、管理“五位一體”的旅游志愿者服務(wù)長效機制。
（十九）強化旅游人才支撐。堅持人才強旅、科教興旅，編制北京旅游人才中長期規(guī)劃，優(yōu)化人才發(fā)展的體制機制。完善教育培訓(xùn)體系和人才評價制度，加大旅游人才培養(yǎng)力度。推動導(dǎo)游管理體制改革，逐步建立導(dǎo)游職級、服務(wù)質(zhì)量與報酬相一致的激勵機制。建立景區(qū)講解員管理制度，探索專家學(xué)者從事兼職旅游講解的機制。
（二十）提升旅游安全保障水平。按照屬地管理原則，健全市、區(qū)兩級旅游安全應(yīng)急體系。完善旅游景區(qū)突發(fā)事件、高峰期大客流應(yīng)對處置機制和旅游安全預(yù)警信息發(fā)布制度，細化旅游安全風(fēng)險提示、景區(qū)流量管理等措施，推出多樣化的旅游安全保險，為游客提供全面及時的旅游安全保障。加強旅游場所安全檢查，開展旅游安全知識進鄉(xiāng)村、進社區(qū)、進家庭活動。鼓勵各區(qū)政府和景區(qū)探索建立安全救援基地，支持旅游企業(yè)利用高科技手段增強安全運營能力。
各區(qū)政府、市有關(guān)部門要高度重視旅游業(yè)改革發(fā)展工作，加強組織領(lǐng)導(dǎo)，確保各項任務(wù)和措施落到實處。各區(qū)政府要結(jié)合實際，制定具體實施方案，特別是延慶區(qū)要率先做好旅游綜合改革試點工作，在重點領(lǐng)域先行先試。市有關(guān)部門要按照各自職責(zé)，抓緊研究制定相關(guān)政策措施的實施細則。市、區(qū)旅游行政管理部門和相關(guān)單位要發(fā)揮職能優(yōu)勢，加強協(xié)調(diào)配合，促進全市旅游業(yè)轉(zhuǎn)型升級、健康發(fā)展。
北京市人民政府
2016年2月1日
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