粵辦發(fā)〔2010〕17號《中共廣東省委辦公廳廣東省人民政府辦公廳印發(fā)〈關于簡政強鎮(zhèn)事權改革的指導意見〉的通知》

《中共廣東省委辦公廳廣東省人民政府辦公廳印發(fā)〈關于簡政強鎮(zhèn)事權改革的指導意見〉的通知》









粵辦發(fā)〔2010〕17號

為貫徹落實《中共中央辦公廳國務院辦公廳轉發(fā)〈中央機構編制委員會辦公室關于深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革的指導意見〉的通知》(中辦發(fā)〔2009〕4號)、《關于開展經濟發(fā)達鎮(zhèn)行政管理體制改革試點工作的通知》(中央編辦發(fā)〔2010〕50號)和《中共廣東省委辦公廳廣東省人民政府辦公廳關于富縣強鎮(zhèn)事權改革的指導意見》(粵辦發(fā)〔2009〕33號)精神，現就推進我省簡政強鎮(zhèn)(含鄉(xiāng)和街道，下同)事權改革提出如下指導意見。

一、指導思想和基本原則

指導思想:高舉中國特色社會主義偉大旗幟，以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，深入貫徹落實科學發(fā)展觀，轉變職能，下放權限，理順關系，優(yōu)化機構設置和編制配備，創(chuàng)新體制機制，深化人事制度改革，增強基層活力，建立適應城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調發(fā)展需要和服務型政府建設要求的鎮(zhèn)級行政管理體制和運行機制。

基本原則:

(一)突出重點，簡政擴權。加快政府職能轉變，減少上級管理事項，擴大鎮(zhèn)級經濟社會管理權限，強化財力保障，做到權責一致，財力與事權相匹配。

(二)堅持創(chuàng)新，分類指導。創(chuàng)新管理和服務體制機制，健全行政運行機制；根據不同區(qū)域的特點和經濟社會發(fā)展情況，對鎮(zhèn)改革進行科學分類指導。

(三)統(tǒng)籌配套，穩(wěn)妥推進。銜接上級政府機構改革，統(tǒng)籌兼顧各項體制改革，積極探索，穩(wěn)步實施，處理好改革、發(fā)展和穩(wěn)定的關系。

二、主要任務

(一)科學定位政府職能，擴大鎮(zhèn)級管理權限。

鎮(zhèn)主要圍繞促進經濟社會發(fā)展、加強社會管理、強化公共服務、推進基層民主四個方面履行職能，重點強化面向基層和群眾的社會管理和公共服務職能。

不同類型的鎮(zhèn)要突出不同的職能重點。農業(yè)比重較大、經濟欠發(fā)達的鎮(zhèn)，要著重加強為“三農”服務職能，加強農村服務體系建設。工商業(yè)和城鎮(zhèn)化發(fā)展到一定水平、經濟規(guī)模中等的鎮(zhèn)，要加強社會管理和公共服務職能，著力解決工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展進程中的各種問題，維護社會和諧穩(wěn)定。常住人口多、經濟規(guī)模大的鎮(zhèn)，要適應現代城鎮(zhèn)的特點和發(fā)展規(guī)律，強化市場監(jiān)管、公共服務、市政管理、生態(tài)保護等方面的職能，加強市政公共設施建設，加快推進城鄉(xiāng)發(fā)展一體化、公共服務均等化。

科學配置街道職能。2001年鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革后，由鎮(zhèn)成建制或合并鎮(zhèn)改設的街道，職能配置要根據本地經濟社會發(fā)展實際，在加強城鎮(zhèn)管理職能的同時，更注重城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調發(fā)展等職能。城市化水平較高的街道，要強化城市管理和市場監(jiān)管等職能。

切實推進政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開。優(yōu)化政府職能結構，加大向社會和市場的簡政放權力度，降低市場準入門檻，減少行政審批和行政許可事項，有條件的盡可能轉為登記備案制。積極推行行政審批和許可“零收費”制度，降低政務、商務和公眾辦事成本。改革后，鎮(zhèn)屬事業(yè)單位和社會組織，必須有法律法規(guī)授權或者規(guī)章以上依據規(guī)定可以委托，方可承擔行政許可或行政執(zhí)法職能。

深化行政審批、行政許可和行政執(zhí)法制度改革，下放給鎮(zhèn)與其經濟社會發(fā)展水平相適應的行政許可、行政執(zhí)法以及其他行政管理權。對常住人口多、經濟總量大的中心鎮(zhèn)或特大鎮(zhèn)，可重點在產業(yè)發(fā)展、規(guī)劃建設、項目投資、安全生產、環(huán)境保護、市場監(jiān)管、社會治安、民生事業(yè)等方面全面擴大管理權限。綜合指數在400以上的特大鎮(zhèn)，依法賦予其縣級經濟社會管理權限。事權下放要按照相關法律法規(guī)和有關規(guī)定穩(wěn)步有序推進。其中涉及的沒有法律法規(guī)或規(guī)章明確可由鎮(zhèn)行使的行政許可和行政執(zhí)法事項，下放時應當按照法定程序進行；其他行政管理事項，可由上級有關部門直接交給鎮(zhèn)行使。有關完善權力下放的法規(guī)規(guī)章依據、程序等工作，由省法制部門負責牽頭落實。

(二)推進行政體制創(chuàng)新，拓展經濟發(fā)達鎮(zhèn)試點。

結合中央有關精神，積極推進經濟發(fā)達鎮(zhèn)行政管理體制改革試點，創(chuàng)新鎮(zhèn)級行政管理體制。在繼續(xù)推進佛山市順德區(qū)容桂街道、南海區(qū)獅山鎮(zhèn)和東莞市塘廈鎮(zhèn)、石龍鎮(zhèn)開展簡政強鎮(zhèn)事權改革試點的基礎上，按照中央編辦發(fā)〔2010〕50號文要求，確定上述四鎮(zhèn)和增城市新塘鎮(zhèn)、東莞市長安鎮(zhèn)為經濟發(fā)達鎮(zhèn)行政管理體制改革試點。

增城市要結合試點鎮(zhèn)經濟社會發(fā)展的實際，在加快政府職能轉變，盤活行政資源存量，建設服務型政府，通過行政管理體制改革探索加快經濟發(fā)展方式轉變的新路子、創(chuàng)造推動科學發(fā)展的新模式等方面取得突破性進展。佛山和東莞市要在繼續(xù)貫徹落實簡政強鎮(zhèn)事權改革試點政策的基礎上，根據中央關于推進經濟發(fā)達鎮(zhèn)行政管理體制改革試點的精神，進一步完善有關改革措施，深化行政管理體制改革，加大簡政放權力度，在轉變政府職能、深化鎮(zhèn)級行政審批、行政許可和行政執(zhí)法體制機制改革、建設村(含社區(qū)，下同)綜合公共服務平臺、創(chuàng)新公務員管理制度等方面邁出更大步伐。同時，有關市要把改革與行政區(qū)劃調整、建制調整、行政層次扁平化改革有機結合起來，在經濟發(fā)達鎮(zhèn)行政管理體制綜合配套改革方面走在全省乃至全國前列。

其他地區(qū)要積極借鑒試點經驗，結合本地實際加快推進簡政強鎮(zhèn)事權改革，創(chuàng)新行政管理體制。

(三)理順縱向權責關系，加強鎮(zhèn)級財力保障。

法律法規(guī)和政策規(guī)定由上級黨委、政府及其部門承擔的責任，不得轉移給鎮(zhèn)承擔。確需鎮(zhèn)配合做好有關工作或承辦有關事務，要賦予相應的辦事權限并提供必要的經費保障。嚴格控制對鎮(zhèn)黨政領導干部的“一票否決”事項，凡是不屬中央和省委、省政府規(guī)定的“一票否決”事項一律取消。進一步清理和規(guī)范各種評比達標表彰活動。建立健全與鎮(zhèn)職能相適應的考核評價指標體系，不得將不屬于鎮(zhèn)職能的事項或不應由鎮(zhèn)承擔的責任列入考核范圍。

除中央和省委、省政府有明確規(guī)定外，上級主管部門不得自行向鎮(zhèn)派出(駐)行政機構，未按規(guī)定自行派出(駐)的予以撤銷或調整由鎮(zhèn)管理。上級主管部門按規(guī)定派出(駐)鎮(zhèn)的行政機構，改為雙重管理體制，主要領導的人事任免等重大事項要按規(guī)定程序征求鎮(zhèn)黨委意見，其黨群工作實行屬地管理，業(yè)務接受鎮(zhèn)的協(xié)調，因承擔中心工作或重大臨時性任務的需要，應服從鎮(zhèn)的統(tǒng)一領導。鼓勵市或縣(市、區(qū))按規(guī)定權限，根據本地實際，積極探索完善對上級主管部門派出(駐)鎮(zhèn)機構的管理方式，建立既有利于加強管理，又有利于增強鎮(zhèn)黨委、政府統(tǒng)籌協(xié)調能力的新機制。

珠江三角洲地區(qū)各市可率先建立市、縣、鎮(zhèn)三級政府職責關系調整方面的制度，實現縱向政府間行政權責關系處理的規(guī)范化和程序化。市、縣政府及其部門在實施管理過程中，要更加注重績效監(jiān)督，建立與鎮(zhèn)權擴大相適應的規(guī)范化、精細化的績效監(jiān)督評估體系，切實推行依法監(jiān)督、宏觀管理、間接管理和“結果管理”。

上級黨委、政府要為鎮(zhèn)履行職能創(chuàng)造條件，調整優(yōu)化市、縣、鎮(zhèn)三級政府財政收支結構，理順縣、鎮(zhèn)財政分配關系，尤其對經濟欠發(fā)達的鎮(zhèn)，財政分配要向鎮(zhèn)級傾斜，進一步增加鎮(zhèn)級財力，加快化解歷史債務，使鎮(zhèn)級財力與其承擔的責任相匹配。上級政府和有關部門不得違反規(guī)定硬性下達不合理的稅收上繳指標。有條件的地方，可將所屬各鎮(zhèn)區(qū)域內的行政事業(yè)性收費、現屬上級部分全額返還鎮(zhèn)財政。鎮(zhèn)財力要從競爭性行業(yè)和領域退出，重點保障民生和滿足公共需求，不得參與經營性投資活動。

(四)完善公共管理和服務體系，創(chuàng)新運行機制和方式。

理順鎮(zhèn)、村關系，整合鎮(zhèn)、村公共服務和行政資源，做強鎮(zhèn)、村綜合公共服務機構和綜治信訪維穩(wěn)平臺，構建綜合服務和大綜治、大調解工作格局。村公共服務機構和綜治信訪維穩(wěn)平臺由鎮(zhèn)、村聯(lián)合組建，其主要負責人原則上由所在村黨支部書記兼任。鎮(zhèn)可對村相關機構實行經費項目計劃和委托辦理制度。鼓勵鎮(zhèn)深化農村管理體制改革，理順農村基層組織關系，加強農村干部隊伍建設和管理。

按照從救濟型服務和保障向普惠型服務和保障轉變的發(fā)展方向，完善公共服務體系，擴大服務范圍，加強統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化的基礎設施建設，積極推動建立政府投資的公共基礎設施免收費制度。珠江三角洲地區(qū)要加快擴大免收費制度覆蓋的領域和范圍。結合當地經濟社會發(fā)展和財力狀況，逐步提高職工最低工資標準，在住房、衛(wèi)生、教育、社會保障等民生方面確定符合當地實際的最低保障、補貼標準，并逐步提高，率先達到中等發(fā)達國家和地區(qū)的保障水平。

要切實提高直接面向基層和群眾的“窗口”機構的服務質量和效率，通過推行“一站式”服務、辦理代理制、首問責任制、辦理時限制等，減少辦事程序和環(huán)節(jié)，完善服務制度。加快電子政務建設，建立和完善網上行政審批和許可、并聯(lián)行政審批和許可。加大政務公開力度，落實公眾的知情權、表達權、參與權和監(jiān)督權。探索通過政府采購、項目招標、合同外包、特許經營、社區(qū)治理、志愿者服務、委托代理、公眾參與等社會化方式，建立多元化的公共服務投入體系和運行機制。尤其是珠江三角洲地區(qū)的鎮(zhèn)，要適應人口規(guī)模大、城市化水平高、管理任務重等特點，在管理和服務體制機制優(yōu)化等方面加大改革創(chuàng)新力度，邁出更大步伐。

促進、支持和規(guī)范社會組織健康有序發(fā)展，充分發(fā)揮社會組織在社會管理和公共服務領域的重要作用。對社會無力興辦、又確有必要興辦的公共事業(yè)，如救助站、慈善機構等，可由政府投資并通過公開招標等公正透明的方式發(fā)包到兩個以上的企業(yè)或社會組織經營管理，有關財政預算及受托企業(yè)或社會組織的財務賬目全面實行網上公開。企業(yè)可通過資助設立社會組織等方式積極參與公共事業(yè)建設。探索建立“項目參與式”社會工作模式，構建多元互動合作的綜合治理機制。

研究制定政府購買社會組織和村服務的績效評估機制和失信懲罰制度，不斷創(chuàng)新社會組織和村民(居民)自治組織的管理體制機制。

經濟發(fā)達鎮(zhèn)要加大體制機制創(chuàng)新力度，理順政府與社會的關系，加快推進政社分開，建立依法管理、關系清晰、充滿活力、管理和服務更加到位的政社共同治理和服務體制機制。經濟發(fā)展水平一般和欠發(fā)達的鎮(zhèn)，要重點圍繞為“三農”服務和穩(wěn)定農村社會秩序等職責，加快培育農村社會組織，建立健全市場化的合作機制，不斷拓寬政府與社會合作內容和渠道，推進農村經濟社會又好又快發(fā)展。

(五)規(guī)范機構設置，優(yōu)化編制配備。

重新制定鎮(zhèn)分類標準，在對鎮(zhèn)進行科學分類的基礎上，按照精簡、統(tǒng)一、效能的原則，綜合設置黨委、人大和政府機構，優(yōu)化編制配備。

1.科學進行鎮(zhèn)分類。按照鎮(zhèn)轄區(qū)常住人口、土地面積、財政一般預算收入三項指標，由地級以上市機構編制部門對鎮(zhèn)重新進行分類(鎮(zhèn)分類標準)，并報省機構編制部門備案。綜合指數在150以下的，為一般鎮(zhèn)；綜合指數在150—300之間的，為較大鎮(zhèn)；綜合指數在300以上的，為特大鎮(zhèn)。建立鎮(zhèn)分類動態(tài)管理機制。

2.合理設置綜合性辦事機構。限額為:一般鎮(zhèn)，按不超過5個設置。較大鎮(zhèn)，按不超過7個設置。特大鎮(zhèn)，綜合指數在300—400的，按8—10個設置；綜合指數在400以上的，按不超過12個設置。具體設置形式由鎮(zhèn)的上一級黨委、政府根據本地實際在限額內確定。

鎮(zhèn)黨的紀律檢查委員會機關、人民武裝部按有關規(guī)定設置，工會、共青團、婦聯(lián)等群團組織按有關章程設置。具體工作由有關綜合性辦公室或配備專(兼)職人員承擔，相關人員的待遇按照國家和省的規(guī)定執(zhí)行。

3.優(yōu)化機關行政編制配備。根據本地實際，在上級核定的鎮(zhèn)行政編制規(guī)模內，鎮(zhèn)行政編制可參照以下標準配備:一般鎮(zhèn)，不超過35名。較大鎮(zhèn)，不超過55名。特大鎮(zhèn)，綜合指數在300—400的，不超過85名；綜合指數在400—500的，不超過120名；綜合指數在500以上、常住人口特別多、經濟規(guī)模特別大的鎮(zhèn)，可適當增加編制，但最多不超過150名。

轄區(qū)面積在300平方公里以上的鎮(zhèn)，在按其類別所確定的編制數基礎上，可適當增加編制，但原則上增加的編制不得超過15名。

街道原則上按一般鎮(zhèn)設置機構和配備編制。其中，規(guī)模相對較大的街道，其機構編制可適當增加；2001年鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革后，由鎮(zhèn)成建制或合并鎮(zhèn)改設的街道，可比照鎮(zhèn)分類辦法確定機構設置和編制配備。

不再按比例核定鎮(zhèn)機關后勤服務人員編制，可改為按行政編制的一定比例核定后勤服務人員數，原在編在職后勤服務人員占用后勤服務人員數并按原制度管理。

鎮(zhèn)領導班子的職數配備，嚴格按照有關規(guī)定執(zhí)行。

(六)改革事業(yè)站所，創(chuàng)新管理服務體制機制。

1.理順管理體制。除中央和省委、省政府及省編委有明確規(guī)定外，設在鎮(zhèn)的事業(yè)站所原則上實行以鎮(zhèn)管理為主、上級主管部門進行業(yè)務指導的管理體制。今后確需實行以上級主管部門管理為主的管理體制，須報經省機構編制部門批準。

2.推進分類改革。將事業(yè)站所承擔的行政管理職責劃歸鎮(zhèn)政府，行政執(zhí)法職責依法交由行政機關承擔。對公益性站所加強財政保障，將經營性站所轉制為經濟實體或中介服務組織。對站所歸類整合，按領域綜合設置公益類事業(yè)站所或服務中心。加強農業(yè)公共服務能力建設，組建鎮(zhèn)或區(qū)域性農業(yè)技術推廣服務機構。鎮(zhèn)不再設置經費自理的事業(yè)單位。

3.探索編制核定和人員管理制度。根據公益類事業(yè)單位承擔的職責任務，合理核定人員編制或聘用人員數。探索按公益類事業(yè)單位職責任務實行財政經費預算包干。在包干經費內由事業(yè)單位依法依規(guī)進行崗位設置和人員聘用。

4.創(chuàng)新服務機制。積極探索建立社會力量參與的社會事業(yè)舉辦機制，建立以事定費、以費養(yǎng)事、養(yǎng)事不養(yǎng)人的財政投入機制、以理事會管理為核心的事業(yè)單位法人治理結構、以聘用制和崗位管理制度為核心的用人機制、與人員績效直接掛鉤的收入分配機制，鼓勵發(fā)展多元化的農村社會化服務組織和農民專業(yè)合作組織。

5.強化績效評估。對公益性和準公益性事業(yè)單位的運行狀況、服務質量、產出效益和人員結構等定期評估，依據評估結果相應調整政府公益性服務經費投入和機構編制。

(七)創(chuàng)新用人制度，完善激勵機制。

深化鎮(zhèn)干部人事制度改革，加大選調優(yōu)秀大學生到鄉(xiāng)鎮(zhèn)培養(yǎng)鍛煉的工作力度，提高從優(yōu)秀村(居)黨組織、村(居)委會主任、選聘到農村或社區(qū)以及社會組織和事業(yè)單位任職或鍛煉兩年以上的高校畢業(yè)生、服務期滿考核合格的“三支一扶”大學生等基層和生產一線人員中招錄公務員的比例。逐步建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員遴選到上級機關的工作機制。對長期在基層和邊遠艱苦地區(qū)工作的干部、長期擔任鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政領導職務的干部，探索實行有關待遇傾斜政策。欠發(fā)達地區(qū)要探索建立更加靈活的鄉(xiāng)鎮(zhèn)用人制度，引導優(yōu)秀人才到鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作，完善引得進、留得住、干得好的長效機制。

綜合指數在350以上的特大鎮(zhèn)機關，可探索解決行政編制不足問題的有效辦法，建立嚴格規(guī)范的鎮(zhèn)機關聘員管理制度。聘員限額按照行政編制與聘員總額之比確定，鎮(zhèn)綜合指數在350—400(不含400)之間的，行政編制與聘員總額的比例在1∶1以內掌握；在400—500(不含500)之間的，在1∶2以內掌握；在500以上的，在1∶3以內掌握。具體由鎮(zhèn)的上一級機構編制部門核定，并報省、市機構編制部門備案。

支持珠江三角洲地區(qū)各市在嚴格控制行政編制總額前提下，根據需要，經省級以上公務員主管部門批準，對專業(yè)性較強的公務員職位和輔助性公務員職位實行聘任制。建立體現公平原則的公職人員保障制度，在機關聘員隊伍中引進薪酬競爭激勵機制，建立固定工資和機動工資福利待遇相結合的靈活工資制度。

先行先試擴大人才引進對外開放，允許綜合指數在400以上的鎮(zhèn)機關、經濟開發(fā)區(qū)管理機構、事業(yè)單位、有政府財政投入的社會管理和公共服務組織、社區(qū)公共服務機構、政府獨資或與社會合資的慈善組織等符合條件的組織機構在人才招聘制度方面大膽探索，積極引進港澳臺或海外優(yōu)秀管理或技術人才。

建立鎮(zhèn)公務員和機關聘員績效評估機制，健全公職人員績效評估制度，并將評估結果與干部的職業(yè)榮譽、選拔使用和工作獎懲等結合起來。

(八)完善決策和監(jiān)督機制，實現民主決策和有效監(jiān)督。

在擴大鎮(zhèn)級政府管理權限的同時，要相應明確鎮(zhèn)級承擔與其權力對等的責任。建立與擴大鎮(zhèn)權相適應的民主決策和權力監(jiān)管體制。擴大公眾對黨政決策的參與，建立專家論證、決策聽證與咨詢機制和民意征集吸納機制。

建立健全以黨政正職為重點的鎮(zhèn)黨政領導監(jiān)督制度。探索建立具有廣泛代表性和獨立性的行政行為和績效監(jiān)督評估機制，重點對黨政重大決策、項目建設、行政許可、行政執(zhí)法、財政預決算、政府采購等行為進行監(jiān)督和評估。加快建立健全財政監(jiān)督制度，推進鎮(zhèn)黨政機關及所屬機構預決算在網絡等新聞媒體公開。

建立健全對環(huán)境保護、城鄉(xiāng)規(guī)劃、節(jié)能減排、公共交通、土地節(jié)約集約利用等重點監(jiān)管事項的監(jiān)督標準，配套建立系統(tǒng)嚴密、設計科學、操作性強的獎懲制度。充分發(fā)揮基層社會組織、新聞媒體等社會力量的監(jiān)督作用，建立內外結合的有效考核監(jiān)督制度。

三、組織實施

推進簡政強鎮(zhèn)事權改革，是我省在新形勢下加快鎮(zhèn)域經濟社會發(fā)展的需要，是省委、省政府深化經濟社會管理事權改革及鎮(zhèn)級行政管理體制和機構改革的重要舉措。各地各部門要充分認識簡政強鎮(zhèn)事權改革工作的重要性和緊迫性，黨政主要負責同志要親自抓，切實加強領導，集中精力，精心組織，周密部署，積極穩(wěn)妥實施，確保改革工作扎實有效開展。

簡政強鎮(zhèn)事權改革工作在省委、省政府統(tǒng)一領導下進行，省機構編制部門會同有關部門組織實施并加強監(jiān)督檢查。省直有關部門要抓緊制定配套措施。各地各部門要從大局出發(fā)，積極支持改革工作，認真研究和指導解決改革中遇到的各種情況和問題。簡政強鎮(zhèn)事權改革具體實施方案由縣級(東莞、中山市為市級)機構編制部門牽頭擬訂，經上一級機構編制部門審核后，報本級黨委、政府審批。2010年底前基本完成改革工作。

嚴肅機構編制紀律，健全約束機制，嚴禁上級業(yè)務主管部門違反規(guī)定干預鎮(zhèn)的機構設置、人員編制和領導職數配備。改革后各地不得突破規(guī)定的鎮(zhèn)機構設置限額和上級核定的鎮(zhèn)行政編制總額。

要正確處理改革發(fā)展穩(wěn)定的關系，嚴肅組織人事紀律、財經紀律和機構編制紀律，加強思想政治工作，確保干部思想不散，工作秩序不亂，基層政權正常運轉，農村社會和諧穩(wěn)定。改革工作完成后，省、市機構編制部門要會同有關部門組織檢查驗收。

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