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海南省人民政府關(guān)于推進省與市縣財政事權(quán)和支出責任劃分改革的實施意見
瓊府〔2017〕94號
各市、縣、自治縣人民政府，省政府直屬各單位：
為貫徹落實《國務院關(guān)于推進中央與地方財政事權(quán)和支出責任劃分改革的指導意見》(國發(fā)〔2016〕49號)精神，推動我省省與市縣財政事權(quán)和支出責任相適應，逐步實現(xiàn)財政事權(quán)和支出責任劃分的法治化和規(guī)范化，促進全省各級政府有效提供基本公共服務，結(jié)合我省實際，制定本實施意見。
一、總體要求
(一)指導思想。
全面貫徹黨的十八大、十八屆歷次全會和十九大精神，以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導, 認真落實黨中央、國務院決策部署和省第七次黨代會、省委七屆二次、三次全會要求，在中央與地方財政事權(quán)和支出責任劃分改革總體框架下，結(jié)合我省實際，統(tǒng)籌規(guī)劃、分步實施，科學合理劃分省與市縣財政事權(quán)和支出責任，逐步形成依法規(guī)范、權(quán)責匹配、運轉(zhuǎn)高效的省與市縣財政事權(quán)和支出責任劃分模式，落實基本公共服務提供責任，提高基本公共服務供給效率，促進我省各級政府更好履職盡責，為加快建設美好新海南，加強生態(tài)文明建設譜寫美麗中國海南篇章，實現(xiàn)全省人民的幸福家園、中華民族的四季花園、中外游客的度假天堂“三大愿景”提供有力支撐。
(二)劃分原則。
1.體現(xiàn)基本公共服務受益范圍。對保持宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定、維護全省統(tǒng)一市場、促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、關(guān)乎社會公平正義，以及受益范圍覆蓋全省的基本公共服務由省級負責;受益范圍地域性強的基本公共服務由市縣負責;跨市縣基本公共服務由省與市縣共同負責。
2.厘清政府與市場邊界。按照有利于健全社會主義市場經(jīng)濟體制的要求，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，正確處理政府與市場、政府與社會的關(guān)系，合理確定政府提供基本公共服務的范圍和方式。將應由市場或社會承擔的事務，交由市場主體或社會力量承擔;對應由政府提供的基本公共服務，要明確承擔財政事權(quán)和支出責任的相應政府層級。
3.實現(xiàn)權(quán)、責、利相統(tǒng)一。在省政府統(tǒng)一領(lǐng)導下，適宜由省級承擔的財政事權(quán)執(zhí)行權(quán)上劃省級，加強省級財政事權(quán)執(zhí)行能力;適宜由市縣承擔的財政事權(quán)決策權(quán)要下放，減少省級部門代市縣決策事項，保證市縣有效管理區(qū)域內(nèi)事務。要明確共同財政事權(quán)省與市縣各自承擔的職責，促進財政事權(quán)履行涉及的戰(zhàn)略規(guī)劃、政策決定、執(zhí)行實施、監(jiān)督評價等各環(huán)節(jié)在省與市縣之間合理安排和有效銜接，做到財政事權(quán)履行權(quán)責明確和全過程覆蓋。
4.堅持調(diào)動市縣政府積極性。合理確定市縣財政事權(quán)，使基本公共服務受益范圍與政府管轄區(qū)域保持一致。將貼近基層、管理便利的基本公共服務優(yōu)先作為市縣財政事權(quán)，提高行政效率，降低行政成本。激勵市縣政府盡力做好轄區(qū)范圍內(nèi)基本公共服務的提供和保障。
5.做到支出責任與財政事權(quán)相適應。堅持“誰的財政事權(quán)誰承擔支出責任”原則，屬于省級的財政事權(quán)由省級承擔支出責任;屬于市縣的財政事權(quán)由市縣承擔支出責任;屬于省與市縣共同財政事權(quán)，根據(jù)基本公共服務的受益范圍、影響程度，區(qū)分情況確定省級與市縣的支出責任以及承擔方式。
6.堅持積極穩(wěn)妥統(tǒng)籌推進。處理好改革與發(fā)展、總體設計與分步實施、當前與長遠的關(guān)系，準確把握各項改革措施出臺的時機、力度和節(jié)奏，及時跟蹤掌握中央與地方財政事權(quán)和支出責任劃分改革的進展情況，加強省與市縣之間以及部門之間的協(xié)同合作，形成合力，確保改革扎實推進，務求實效。
(三)主要目標。
到2019年底基本完成主要領(lǐng)域財政事權(quán)和支出責任劃分改革，形成省與市縣財政事權(quán)和支出責任劃分的基本框架。通過實施清單式管理和動態(tài)調(diào)整機制，實現(xiàn)財政事權(quán)和支出責任在省與市縣之間的科學、清晰、合理配置，形成健全完善的事權(quán)和支出責任相適應制度及與之相配套的體制機制，不斷增強基層財政保障能力，為建立現(xiàn)代財政制度、推進治理能力現(xiàn)代化、建設美好新海南提供有力保障。
二、改革的主要內(nèi)容
(一)落實中央與地方財政事權(quán)劃分。
根據(jù)黨中央、國務院部署，對確定為中央的財政事權(quán)，積極配合國家相關(guān)部門做好上劃工作。對確定為地方財政事權(quán)或中央與地方共同的財政事權(quán)，按照明確的職責，主動承擔相應財政事權(quán)和支出責任。對中央委托我省行使的財政事權(quán)，我省在委托范圍內(nèi)，以中央委托單位的名義行使職權(quán)，承擔相應的法律責任，并接受委托單位的監(jiān)督。
(二)推進省與市縣財政事權(quán)劃分。
1.明確省級財政事權(quán)。堅持基本公共服務的普惠性、保基本、均等化方向，堅持“多規(guī)合一”一張藍圖干到底，堅持生態(tài)立省不動搖，加強省級在全省統(tǒng)一市場建設、保持區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟社會穩(wěn)定，促進區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展，推進區(qū)域內(nèi)基本公共服務均等化，全省重大戰(zhàn)略實施，中部生態(tài)核心區(qū)生態(tài)環(huán)境保護等方面財政事權(quán)。省級財政事權(quán)原則上由省級直接行使，減少對市縣的委托，確需委托市縣行使的，報經(jīng)省委、省政府批準后，由有關(guān)職能部門委托市縣行使，并逐步通過地方性法規(guī)、政府規(guī)章予以明確。對省級委托市縣行使的財政事權(quán)，受委托市縣在委托范圍內(nèi)，以委托單位的名義行使職權(quán)，承擔相應的法律責任，并接受委托單位監(jiān)督。
逐步將省域“多規(guī)合一”中的空間規(guī)劃、海岸帶和生態(tài)敏感區(qū)規(guī)劃管控、歷史文化保護區(qū)域的規(guī)劃管控、重要江河水功能區(qū)劃、省域經(jīng)濟管理調(diào)控、全省性重大傳染病防治、全省性戰(zhàn)略性自然資源使用和保護、全省范圍內(nèi)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測監(jiān)察、中部生態(tài)核心區(qū)生態(tài)環(huán)境保護、無線電頻譜資源管理、高等教育、科技研發(fā)、工商行政管理、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督、食品藥品監(jiān)管等基本公共服務確定為省級財政事權(quán)，加強全省的統(tǒng)一管理，提高全省公共服務能力和水平。
2.明確市縣財政事權(quán)。市縣政府要加強政策執(zhí)行、執(zhí)法監(jiān)管、維護市場秩序、改善投資環(huán)境、保持社會穩(wěn)定、提供基本公共服務等職責。將直接面向基層、量大面廣、地域信息強、外部性較弱、與當?shù)鼐用衩芮邢嚓P(guān)、由市縣提供更方便有效的基本公共服務確定為市縣財政事權(quán)。賦予市縣政府更大自主權(quán)，充分發(fā)揮市縣政府的積極性，更好地滿足當?shù)鼐用窕竟卜招枨?。市縣財政事權(quán)由市縣行使，省級對市縣財政事權(quán)履行提出規(guī)范性要求，并通過地方性法規(guī)或政府規(guī)章的形式予以明確。
逐步將轄區(qū)內(nèi)有關(guān)居民生活、社會治安、城鄉(xiāng)社區(qū)事務、城鄉(xiāng)建設、公共設施管理、市縣總規(guī)和控規(guī)管理、技術(shù)應用和推廣、地籍管理、市政基礎設施、市容環(huán)境管理、城管執(zhí)法、市政交通、農(nóng)村公路建設和養(yǎng)護、農(nóng)村公益事業(yè)、勞動保障監(jiān)察、項目征地拆遷以及轄區(qū)內(nèi)環(huán)境保護和污染治理等受益范圍地域性強、信息較為復雜且主要與當?shù)鼐用衩芮邢嚓P(guān)的基本公共服務，確定為市縣財政事權(quán)。
3.規(guī)范理順省與市縣共同財政事權(quán)。對難以明確區(qū)分受益范圍、但有公共需求且有利于促進全省經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展的公共服務，應當明確為省與市縣共同財政事權(quán)。逐步減少并規(guī)范省與市縣共同財政事權(quán)。要根據(jù)基本公共服務的受益范圍、影響程度，按事權(quán)構(gòu)成要素、實施環(huán)節(jié)，分解細化全省各級政府承擔的職責，避免由于職責不清造成互相推諉。
逐步將學前教育、義務教育、普通高中教育、中等職業(yè)教育、基本公共文化服務、廣播影視、基本醫(yī)療和公共衛(wèi)生、突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急處理、計劃生育、農(nóng)村安全飲水、住房保障、基本公共就業(yè)服務、基本養(yǎng)老保險、城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險、社會救助和社會服務、養(yǎng)老服務、國土資源管理、海岸線利用保護、海域使用保護、海岸線整治修復、海洋資源保護利用、市縣“多規(guī)合一”空間規(guī)劃、跨市縣行政執(zhí)法、跨市縣或重大生態(tài)環(huán)境保護與治理、跨市縣重大基礎設施項目建設維護、大中型水利工程運行與維護、糧食安全、防汛抗旱救災、脫貧攻堅、農(nóng)墾改革等體現(xiàn)省級宏觀調(diào)控意圖、跨市縣且具有地域管理信息優(yōu)勢的基本公共服務確定為省級與市縣共同財政事權(quán)，并明確各承擔主體的職責。
4.建立財政事權(quán)劃分動態(tài)調(diào)整機制。根據(jù)中央各領(lǐng)域改革進程及事權(quán)劃分情況，結(jié)合我省實際，分領(lǐng)域制定財政事權(quán)和支出責任劃分清單，并根據(jù)國家政策調(diào)整和客觀條件變化動態(tài)調(diào)整，原則上一年調(diào)整一次。省直相關(guān)職能部門和市縣政府要根據(jù)中央和省有關(guān)規(guī)定，結(jié)合改革推進中發(fā)現(xiàn)的問題，及時對省與市縣財政事權(quán)劃分提出調(diào)整、補充和完善建議。對新增及尚未明確劃分的財政事權(quán)，要根據(jù)中央和我省的改革部署、經(jīng)濟社會發(fā)展需求以及市縣政府財力情況，將應由市場或社會承擔的事務交由市場主體或社會力量承擔;將應由政府提供的基本公共服務統(tǒng)籌研究劃分為省級財政事權(quán)、市縣財政事權(quán)或省與市縣共同財政事權(quán)。
(三)完善省市縣支出責任劃分。
1.省級財政事權(quán)由省級承擔支出責任。屬于省級的財政事權(quán)，應當由省級財政安排經(jīng)費，省各職能部門和直屬機構(gòu)不得要求市縣安排配套經(jīng)費。省級的財政事權(quán)如委托市縣行使，要通過專項轉(zhuǎn)移支付安排相應經(jīng)費。
2.市縣財政事權(quán)由市縣承擔支出責任。屬于市縣財政事權(quán)原則上由市縣通過自有財力安排經(jīng)費。對市縣政府履行財政事權(quán)、落實支出責任存在的收支缺口，除部分資本性支出通過依法使用政府性債券等方式安排外，主要通過上級政府給予的一般性轉(zhuǎn)移支付進行彌補。市縣財政事權(quán)如委托省級機構(gòu)行使，市縣政府應負擔相應經(jīng)費。
3.省與市縣共同財政事權(quán)區(qū)分情況劃分支出責任。結(jié)合全省基本公共服務均等化和城鄉(xiāng)發(fā)展一體化等總體要求，對體現(xiàn)國民待遇和公民權(quán)利、涉及全省統(tǒng)一市場和要素自由流動的財政事權(quán)，如城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老和基本醫(yī)療保險等，按照中央政策標準研究制定全省統(tǒng)一標準，并由省與市縣按比例承擔支出責任;對受益范圍較廣、信息獲取相對復雜的財政事權(quán)，根據(jù)財政事權(quán)外溢程度，如跨市縣重大基礎設施項目建設和跨市縣環(huán)境保護與治理等，以省為主承擔支出責任，再如公共文化等由省、市縣按比例或省給予適當補助方式承擔支出責任;對省、市縣有各自機構(gòu)承擔相應職責的財政事權(quán)，如公立醫(yī)院等，省、市縣各自承擔相應支出責任;對省承擔監(jiān)督管理、出臺規(guī)劃、制定標準等職責，市縣承擔具體執(zhí)行等職責的財政事權(quán)，省、市縣各自承擔相應支出責任;對省與中部生態(tài)核心區(qū)市縣共同事權(quán)，以省為主承擔支出責任。
三、保障和配套措施
(一)推進相關(guān)領(lǐng)域改革。財政事權(quán)和支出責任劃分與政府職能轉(zhuǎn)變和機構(gòu)改革、行政審批制度改革、事業(yè)單位改革以及生態(tài)環(huán)保、教育、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生等相關(guān)領(lǐng)域改革緊密相連、不可分割。要將省以下財政事權(quán)和支出責任劃分改革與加快推進相關(guān)領(lǐng)域改革緊密結(jié)合起來，既通過相關(guān)領(lǐng)域改革為推進財政事權(quán)和支出責任劃分創(chuàng)造條件，又將財政事權(quán)和支出責任劃分改革體現(xiàn)到各領(lǐng)域改革中，形成良性互動、協(xié)同推進的局面。
(二)推動部門職責調(diào)整。各市縣結(jié)合政府間事權(quán)調(diào)整，按照一項財政事權(quán)歸口一個部門牽頭負責的原則，合理劃分部門職責，理順部門分工，妥善解決跨部門財政事權(quán)劃分不清晰和重復交叉問題。建立跨部門財政事權(quán)協(xié)調(diào)處理機制，改革中歸集的跨部門事權(quán)，由省編辦、省財政廳按程序及時研究處理進行具體明確，重大事項報省政府批準。理順省級垂直管理機構(gòu)與市縣政府的職責關(guān)系，為更好地履行政府公共服務職能提供保障。
(三)推進財政管理體制改革。根據(jù)中央財稅體制改革總體部署，合理調(diào)整省與市縣政府間財政收入劃分，逐步形成財力與事權(quán)相匹配的財政體制。進一步完善省對市縣轉(zhuǎn)移支付制度，加大財力下沉，增加一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和比例，提升各市縣特別是生態(tài)核心地區(qū)、貧困地區(qū)、民族地區(qū)等財力薄弱市縣財力水平，增強市縣履行財政事權(quán)的財力支撐能力，兜住“保工資、保運轉(zhuǎn)、?；久裆?rdquo;底線，保證基層財政正常運行和基本公共服務均等化。清理整合與財政事權(quán)劃分不相適應的省對市縣專項轉(zhuǎn)移支付。探索建立“大專項+工作任務清單”機制，推動同一專項下的不同支出方向資金的統(tǒng)籌使用，增加市縣自主性，確保資金有效供給，避免資金閑置沉淀。嚴格控制引導類、救濟類、應急類專項轉(zhuǎn)移支付，對保留的專項轉(zhuǎn)移支付進行甄別。健全轉(zhuǎn)移支付監(jiān)督和績效評價機制。提高轉(zhuǎn)移支付透明度，規(guī)范市縣對轉(zhuǎn)移支付資金的使用。
(四)建立財政事權(quán)劃分爭議處理機制。省與市縣財政事權(quán)劃分爭議由省政府裁定，市縣以下財政事權(quán)劃分爭議由市縣政府裁定。新增省與市縣共同財政事權(quán)和省級委托市縣行使的財政事權(quán)，要加強溝通協(xié)調(diào)，明確各級政府支出范圍和責任，減少劃分中的爭議。
(五)督促市縣切實履行財政事權(quán)。隨著中央與地方以及省與市縣財政事權(quán)和支出責任劃分改革的推進，市縣財政事權(quán)將逐漸明確。對屬于市縣的財政事權(quán)，市縣政府必須履行到位，確?；竟卜盏挠行峁?。省級要加強監(jiān)督考核和績效評價，強化市縣政府履行財政事權(quán)的責任。
(六)推進財政事權(quán)和支出責任劃分法治化。按照依法行政的要求，推進省與市縣財政事權(quán)和支出責任劃分相關(guān)制度以地方性法規(guī)、政府規(guī)章的形式予以明確，逐步實現(xiàn)省與市縣政府間事權(quán)和支出責任劃分法治化、規(guī)范化，保障財政事權(quán)和支出責任履行的延續(xù)性和穩(wěn)定性，讓行政權(quán)力在法律和制度的框架內(nèi)運行。
四、職責分工和時間安排
(一)明確職責分工。
省財政廳、省編辦牽頭負責統(tǒng)籌組織、協(xié)調(diào)、指導、督促推進省與市縣財政事權(quán)和支出責任劃分改革工作。省直各職能部門要落實部門主體責任，按照本實施意見，在廣泛征求有關(guān)部門和各市縣政府意見的基礎上，研究提出本部門所涉及領(lǐng)域改革具體實施方案，會商省財政廳、省編辦后報省政府批準實施。特別是對中央新劃分到地方的財政事權(quán)，各相應部門要盡快提出省以下劃分意見，按程序報批實施。
海口、三亞等設區(qū)的市要參照本實施意見，結(jié)合本地實際，制定本地財政事權(quán)和支出責任劃分改革方案，合理確定市、區(qū)兩級的財政事權(quán)，理順規(guī)范市、區(qū)兩級的支出責任，避免將過多支出責任交給基層政府承擔。其他市縣政府要結(jié)合本地財政體制實際情況，做好與所轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政事權(quán)和支出責任劃分工作。
在改革實施過程中，各市縣政府、各部門要妥善處理改革劃分帶來的職能調(diào)整以及人員、資產(chǎn)劃轉(zhuǎn)等事項，積極配合推動制訂或修改相關(guān)地方性法規(guī)、政府規(guī)章中關(guān)于財政事權(quán)和支出責任劃分的規(guī)定，確保改革按時高質(zhì)完成。
(二)明確時間安排。
1.2017-2018年。落實中央選取國防、外交等基本公共服務領(lǐng)域率先啟動財政事權(quán)和支出責任劃分改革的總體部署，提前做好改革準備工作。一是梳理國防、外交兩個領(lǐng)域目前由地方承擔部分支出責任的財政事權(quán)及承擔的支出責任情況;二是加強和中央有關(guān)職能部門的對接，研究制定我省配合開展國防、外交兩個領(lǐng)域財政事權(quán)和支出責任劃分改革的具體實施方案，并配合做好調(diào)整、上劃工作。
先行選取生態(tài)環(huán)境保護領(lǐng)域開展試點。梳理生態(tài)環(huán)境保護領(lǐng)域所有財政事權(quán)和支出責任，制定具體實施方案，合理劃分財政事權(quán)和支出責任，實施清單管理，將中部生態(tài)核心區(qū)生態(tài)環(huán)境保護與治理財政事權(quán)適宜上劃的劃為省級財政事權(quán)，將區(qū)域內(nèi)生態(tài)環(huán)境保護與治理劃為市縣財政事權(quán)，將跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護與治理劃為省與市縣共同財政事權(quán)。
探索實施部門職能整合，按照“大部制”原則，先行研究將分散在各部門的生態(tài)環(huán)境保護職責整合調(diào)整到一個部門，并建立統(tǒng)一的監(jiān)管和執(zhí)法體制。
2.2018年。省直有關(guān)部門在配合中央做好教育、醫(yī)療衛(wèi)生、交通運輸?shù)然竟卜疹I(lǐng)域的財政事權(quán)和支出責任劃分改革基礎上，選取交通運輸、教育、醫(yī)療衛(wèi)生三個領(lǐng)域開展省與市縣財政事權(quán)和支出責任劃分改革試點，力爭取得突破性進展。一是梳理交通運輸、教育、醫(yī)療衛(wèi)生三個領(lǐng)域所有財政事權(quán)和支出責任;二是制定交通運輸、教育、醫(yī)療衛(wèi)生三個領(lǐng)域的試點改革方案,并按照財政事權(quán)和支出責任的劃分原則、各級政府財力狀況等合理劃分各領(lǐng)域省與市縣財政事權(quán)和支出責任，形成劃分清單。
3.2019年。對先行先試的生態(tài)環(huán)境保護、交通運輸、教育、醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域改革劃分實施情況進行總結(jié)評估，積累改革經(jīng)驗，并加快推進其他相關(guān)領(lǐng)域省與市縣財政事權(quán)和支出責任劃分改革，力爭在2019年底前完成主要領(lǐng)域改革，基本形成省與市縣財政事權(quán)和支出責任劃分的框架，為我省基本建立現(xiàn)代財政制度奠定堅實基礎。及時梳理需要上升為地方性法規(guī)、政府規(guī)章的內(nèi)容，適時研究提出立法計劃，推進省以下財政事權(quán)和支出責任劃分制度建設。
本實施意見不適用于三沙市。
附件：海南省省與市縣財政事權(quán)劃分一覽表
海南省人民政府
2017年12月9日
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