長政辦發(fā)〔2017〕69號《長沙市人民政府辦公廳關(guān)于全面推行農(nóng)村土地合作經(jīng)營完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》

《長沙市人民政府辦公廳關(guān)于全面推行農(nóng)村土地合作經(jīng)營完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》



長政辦發(fā)〔2017〕69號

長沙市人民政府辦公廳

關(guān)于全面推行農(nóng)村土地合作經(jīng)營完善農(nóng)村土地

所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見

長政辦發(fā)〔2017〕69號

各區(qū)縣（市）人民政府，市直機關(guān)各單位：

為深入推進(jìn)農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置（以下稱“三權(quán)分置”），全面推行農(nóng)村土地合作經(jīng)營，根據(jù)《中共中央辦公廳國務(wù)院辦公廳印發(fā)關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》（中辦發(fā)〔2016〕67號）精神，結(jié)合我市實際，經(jīng)市人民政府同意，現(xiàn)提出如下意見。

一、重要意義

“三權(quán)分置”是繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后農(nóng)村改革的重大制度創(chuàng)新。將土地承包經(jīng)營權(quán)分為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，實行所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)分置并行，不但順應(yīng)了農(nóng)民保留土地承包權(quán)、流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的意愿，也符合生產(chǎn)關(guān)系適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展的客觀規(guī)律，使農(nóng)村基本經(jīng)營制度保持持久活力，有利于明晰土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系，更好地維護(hù)農(nóng)民集體、承包農(nóng)戶、經(jīng)營主體的權(quán)益；有利于促進(jìn)土地資源合理利用，構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營，提高土地產(chǎn)出率、勞動生產(chǎn)率和資源利用率，推動現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。

農(nóng)村土地合作經(jīng)營是探索農(nóng)村土地“三權(quán)分置”實現(xiàn)形式的長沙模式。農(nóng)村土地合作經(jīng)營是以村為單元，引導(dǎo)農(nóng)戶以土地經(jīng)營權(quán)入股組建土地合作社，實行土地經(jīng)營權(quán)股份合作，并通過經(jīng)營權(quán)市場化配置發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的新型農(nóng)村土地經(jīng)營模式。村組主導(dǎo)堅持了集體所有權(quán)，農(nóng)戶委托穩(wěn)定了農(nóng)戶承包權(quán)，市場配置放活了土地經(jīng)營權(quán)，實現(xiàn)了農(nóng)村土地“三權(quán)”的有效分置并行，對充分發(fā)揮“三權(quán)”的各自功能和整體效用，進(jìn)一步鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度具有重大現(xiàn)實意義。

全面推行農(nóng)村土地合作經(jīng)營是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的基礎(chǔ)工程。土地合作經(jīng)營有效解決了傳統(tǒng)土地流轉(zhuǎn)過程中土地分散、穩(wěn)定性差、風(fēng)險集中、利益流出等問題，破解了當(dāng)前現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵制約，實現(xiàn)農(nóng)村人力資源和耕地資源的合理配置，為發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)繁榮農(nóng)村經(jīng)濟(jì)提供了關(guān)鍵支撐。

二、總體要求

（一）指導(dǎo)思想。堅持以黨的十九大精神為指導(dǎo)，按照農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)分置并行的基本思路，通過落實和強化村級集體經(jīng)濟(jì)組織在土地承包管理中的主體地位和服務(wù)功能，引導(dǎo)推動土地經(jīng)營權(quán)合作，加強村級土地合作社建設(shè)，完善土地經(jīng)營權(quán)市場化配置機制，發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營，全面構(gòu)建以土地合作經(jīng)營為基礎(chǔ)的現(xiàn)代都市農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系、生產(chǎn)體系、經(jīng)營體系，為落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和加快實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化打下堅實基礎(chǔ)。

（二）基本原則。

———堅持農(nóng)民自愿。充分尊重農(nóng)民意愿，調(diào)動激發(fā)農(nóng)民主動參與的積極性和創(chuàng)造性，切實維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益。

———堅持村組主導(dǎo)。發(fā)揮村組集體在土地承包管理中的主體作用，組織引導(dǎo)農(nóng)民盤活土地經(jīng)營權(quán)，推動合作與聯(lián)合。

———堅持市場配置。建立健全土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)交易體系，因地制宜發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營，不斷提高勞動生產(chǎn)率、土地產(chǎn)出率和資源利用率。

———堅持合作共享。堅持共享發(fā)展理念，構(gòu)建合理的利益分配機制，讓農(nóng)民真正成為規(guī)模經(jīng)營的參與者和受益者，實現(xiàn)合作社成員、新型經(jīng)營主體和村組集體共贏共享。

（三）目標(biāo)任務(wù)。到 2020年，建設(shè) 500家以上規(guī)范的農(nóng)村土地合作社，實現(xiàn)土地合作經(jīng)營面積達(dá)200萬畝以上，土地規(guī)模流轉(zhuǎn)率達(dá)70% 以上。

三、實施重點

（一）組建農(nóng)村土地合作社，實現(xiàn)承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)分置。發(fā)揮村級組織主導(dǎo)作用，原則上以村民小組為單元，組織農(nóng)戶自愿以土地經(jīng)營權(quán)入股，注冊成立土地合作社，實施土地經(jīng)營權(quán)股份合作，按土地經(jīng)營權(quán)面積等量化農(nóng)戶土地合作社股份，由土地合作社對入股土地進(jìn)行統(tǒng)一經(jīng)營管理，實現(xiàn)承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)分置。鼓勵支持整村土地入社，垸區(qū)村級土地合作社入股土地面積要達(dá)到該村農(nóng)戶承包耕地面積的 60% 以上，丘陵或山區(qū)要達(dá)40% 以上。在農(nóng)戶自愿的基礎(chǔ)上，可突破村域的限制，實施多村聯(lián)建，并處理好農(nóng)戶股權(quán)與利益分配關(guān)系。土地合作社依法辦理工商營業(yè)執(zhí)照，設(shè)立專門辦公室，完善章程制度，明確專人專職，配備必要的辦公設(shè)施和設(shè)備，懸掛村土地合作社牌子，建立合理的決策機制、管理機制、監(jiān)督機制。按照農(nóng)民專業(yè)合作社財務(wù)會計制度（試行）要求，規(guī)范設(shè)立財務(wù)賬目和成員賬戶，實行民主管理和監(jiān)督。入社土地要分戶簽訂土地經(jīng)營權(quán)委托書，以組為單位登記造冊，建立土地入社臺賬。

（二）服務(wù)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，放活土地經(jīng)營權(quán)。土地合作社要按照適度規(guī)模經(jīng)營的要求，對入社土地進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，按市場化原則建立土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)競爭機制，采取承包、出租、入股等方式將土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)給適合的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。支持農(nóng)村土地合作社承擔(dān)農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、土地綜合整治、農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等建設(shè)項目，推進(jìn)農(nóng)村土地集中連片整理開發(fā)，改善農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施條件。鼓勵土地合作社加強與農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體之間的合作，延伸產(chǎn)業(yè)鏈條，拓展經(jīng)營領(lǐng)域，提高經(jīng)營收益。有條件的地方可建立農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)專業(yè)組織，為發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營提供統(tǒng)一的農(nóng)資供應(yīng)、生產(chǎn)技術(shù)、農(nóng)業(yè)機械、烘干存儲、加工銷售等服務(wù)。充分考慮本社、本村農(nóng)戶的生產(chǎn)意愿，在經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)時對有流轉(zhuǎn)和生產(chǎn)意愿的農(nóng)戶應(yīng)優(yōu)先安排，或協(xié)調(diào)安排一定區(qū)域返租給本社、本村有生產(chǎn)意愿的農(nóng)戶經(jīng)營。

（三）健全利益共享機制，促進(jìn)農(nóng)民增收?？蓪嵭小氨５资杖?+按股分紅”的分配制度，保底收入可按人或按戶分配，實行統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)；保底收入之外的收益，實行按股份分紅，確保入社農(nóng)戶公平分享土地經(jīng)營收益。具體分紅形式、時間和標(biāo)準(zhǔn)由土地合作社自行商議決定，經(jīng)社員會議討論決定方可實施。

四、成果應(yīng)用

（一）完善農(nóng)村土地經(jīng)營體系。建立健全與土地合作經(jīng)營相配套的農(nóng)村土地經(jīng)營服務(wù)體系，搭建農(nóng)村土地與農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的對接服務(wù)平臺。全面完成農(nóng)村承包地確權(quán)登記頒證工作，做到地塊、面積、合同、證書“四到戶”，面積、合同、登記簿、證書“四相符”。加快建立全市統(tǒng)一的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)信息應(yīng)用平臺，及時對接不動產(chǎn)統(tǒng)一登記系統(tǒng)，形成承包合同網(wǎng)簽管理系統(tǒng)，健全承包合同取得權(quán)利、登記記載權(quán)利、證書證明權(quán)利的土地確權(quán)登記制度。健全土地流轉(zhuǎn)管理服務(wù)體系，加快縣級土地流轉(zhuǎn)綜合服務(wù)平臺建設(shè)，支持以“政企合作”和政府購買服務(wù)的方式完善縣級土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)交易體系，開展土地經(jīng)營權(quán)市場化配置的全程服務(wù)。支持村土地合作社納入縣級土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)交易體系進(jìn)行掛牌交易。健全土地產(chǎn)權(quán)交易市場運行規(guī)范，為流轉(zhuǎn)雙方提供信息發(fā)布、合同鑒證、法律咨詢、權(quán)益評估、抵押融資等服務(wù)。

（二）加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展。發(fā)揮土地合作經(jīng)營支持現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)優(yōu)勢，通過培育、引進(jìn)各類新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營，加強農(nóng)業(yè)品牌建設(shè)，促進(jìn)一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，提升農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈價值鏈。實施家庭農(nóng)場“一村十戶計劃”，樹立一批家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社的標(biāo)桿和樣板。實施農(nóng)民合作社“百社興業(yè)工程”，指導(dǎo)合作社加強內(nèi)部規(guī)章制度建設(shè)，建立部門聯(lián)動機制，對不規(guī)范的合作社進(jìn)行整頓，對“假、冒、空”的合作社堅決取締摘牌，推動合作社規(guī)范提質(zhì)。鼓勵土地合作社引進(jìn)農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)，推進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；?、標(biāo)準(zhǔn)化、園區(qū)化、品牌化建設(shè)，重點打造一批知名區(qū)域公用品牌、農(nóng)業(yè)企業(yè)品牌、農(nóng)產(chǎn)品品牌。支持有條件的農(nóng)村土地合作社與新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體合作，發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)、休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游，延伸農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈條，提高綜合經(jīng)營效益。

（三）大力發(fā)展新型集體經(jīng)濟(jì)。發(fā)揮農(nóng)村土地合作社的經(jīng)營平臺作用，推動土地合作經(jīng)營與村級集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展有機結(jié)合，有效盤活農(nóng)村資源，拓寬村級集體經(jīng)濟(jì)組織增收途徑。對現(xiàn)有和新增農(nóng)村集體自留地、自留山，以及農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證過程中新增的土地統(tǒng)一確權(quán)至村集體，允許以村級集體經(jīng)濟(jì)組織名義入股農(nóng)村土地合作社發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)。通過參與土地合作經(jīng)營，大力發(fā)展特色優(yōu)勢農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，打造一批產(chǎn)業(yè)強村。依托土地合作社整合集體資源，統(tǒng)籌開發(fā)特色產(chǎn)業(yè)、生態(tài)景觀、休閑康養(yǎng)、人文古跡等類型的鄉(xiāng)村旅游，打造一批旅游名村。利用生態(tài)補償政策，通過土地合作經(jīng)營實施生態(tài)修復(fù)治理，打造一批生態(tài)綠村。把握征拆建設(shè)契機，依托土地合作社開發(fā)經(jīng)營物業(yè)經(jīng)濟(jì)，打造一批宜居新村。

五、保障措施

（一）加強組織領(lǐng)導(dǎo)和政策引導(dǎo)。各級各相關(guān)單位要把全面推行農(nóng)村土地合作經(jīng)營作為深化農(nóng)村改革，轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的戰(zhàn)略舉措和重要任務(wù)抓好抓實。市、縣要建立組織協(xié)調(diào)機制，加強統(tǒng)籌指導(dǎo)、政策制定、措施落實。整合涉農(nóng)資金，建立農(nóng)村土地改革專項引導(dǎo)資金，用于對土地合作經(jīng)營開展得好、成效顯著的村實施獎補。市、縣兩級涉農(nóng)資金整合、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、土地綜合整治、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展、國土綠化等方面的項目資金應(yīng)主要投向開展了土地合作經(jīng)營的區(qū)域，重點支持農(nóng)村土地合作社開展農(nóng)村土地整理和發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營。根據(jù)《中共長沙市委長沙市人民政府關(guān)于深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革加快構(gòu)建與國家中心城市相匹配的現(xiàn)代都市農(nóng)業(yè)新格局的意見》（長發(fā)〔2017〕1號）精神，在符合土地利用總體規(guī)劃的前提下，對實施土地合作經(jīng)營區(qū)域的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體，允許按不超過農(nóng)業(yè)生產(chǎn)面積3% （最高不得超過100畝）的標(biāo)準(zhǔn)核定配套建設(shè)用地。鼓勵金融機構(gòu)創(chuàng)新以土地合作經(jīng)營為基礎(chǔ)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的金融產(chǎn)品和保險產(chǎn)品，降低經(jīng)營風(fēng)險。

（二）強化宣傳發(fā)動和業(yè)務(wù)培訓(xùn)。將土地合作經(jīng)營作為新型職業(yè)農(nóng)民培訓(xùn)的重點內(nèi)容，組織開展農(nóng)村土地合作經(jīng)營專題培訓(xùn)，提高各級農(nóng)業(yè)部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）負(fù)責(zé)人的政策理論水平和實際操作能力。組織鎮(zhèn)、村干部進(jìn)村入戶做好農(nóng)戶動員工作，發(fā)揮支村“兩委”、村民小組負(fù)責(zé)人、共產(chǎn)黨員、鄉(xiāng)賢的領(lǐng)頭人作用，引導(dǎo)農(nóng)戶廣泛參與土地合作經(jīng)營。加大全面推行農(nóng)村土地合作經(jīng)營的政策宣傳，挖掘推介先進(jìn)典型，樹立標(biāo)桿樣板，營造土地合作經(jīng)營的良好輿論氛圍和工作環(huán)境。

（三）深化技術(shù)指導(dǎo)和經(jīng)營服務(wù)。各級農(nóng)業(yè)部門和村級組織要自覺承擔(dān)起指導(dǎo)幫助土地合作社發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的責(zé)任，各區(qū)縣（市）農(nóng)業(yè)部門要組建專業(yè)指導(dǎo)服務(wù)隊伍，推行“一社一檔”管理，及時掌握轄區(qū)農(nóng)村土地合作社發(fā)展動態(tài)，協(xié)調(diào)解決好發(fā)展過程中的問題，幫助土地合作社協(xié)調(diào)具有相應(yīng)生產(chǎn)能力的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)，指導(dǎo)其發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營和現(xiàn)代都市農(nóng)業(yè)。

（四）做好矛盾糾紛調(diào)解和農(nóng)民利益保障工作。各區(qū)縣（市）要把土地合作經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁工作作為有效化解農(nóng)村基層矛盾，創(chuàng)新農(nóng)村社會管理，維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定的重要舉措，嚴(yán)格按照法律要求，建立縣級農(nóng)村土地承包仲裁委員會，健全鄉(xiāng)村調(diào)解、區(qū)縣仲裁、司法保障的農(nóng)村土地承包糾紛調(diào)處機制，依法依規(guī)及時妥善處理土地合作經(jīng)營實施過程中的矛盾糾紛，切實保障農(nóng)民群眾的合法利益不受侵害。完善工商資本流轉(zhuǎn)農(nóng)地監(jiān)管和風(fēng)險防范機制，加強工商資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的資質(zhì)審核與風(fēng)險論證評估工作，采取保證金、風(fēng)險金等方式優(yōu)先保障農(nóng)民的土地權(quán)益。

長沙市人民政府辦公廳

2017年12月27日

抄送：市委有關(guān)部門，長沙警備區(qū)。

市人大常委會辦公廳，市政協(xié)辦公廳，市中級人民法院，

市人民檢察院。

各民主黨派市委。

長沙市人民政府辦公廳2017年12月27日印發(fā)

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