通政辦發(fā)〔2016〕182號《南通市人民政府辦公室關于印發(fā)〈南通市“十三五”深化戶籍制度改革規(guī)劃〉的通知》

南通市政府辦公室關于印發(fā)〈南通市“十三五”深化戶籍制度改革規(guī)劃〉的通知




通政辦發(fā)〔2016〕182號

各縣（市）、區(qū)人民政府，市經濟技術開發(fā)區(qū)、蘇通科技產業(yè)園區(qū)、通州灣示范區(qū)管委會，市各委、辦、局，市各直屬單位：
　　《南通市“十三五”深化戶籍制度改革規(guī)劃》已經市政府同意，現印發(fā)給你們，請認真組織實施。

　　南通市人民政府辦公室
　　2016年12月24日

南通市“十三五”深化戶籍制度改革規(guī)劃

　　為深化戶籍制度改革，促進有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的農業(yè)轉移人口有序實現市民化，推動城鄉(xiāng)勞動者平等就業(yè)、同工同酬，加快推進新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)發(fā)展一體化進程，實現經濟社會科學發(fā)展，在“十二五”以來南通戶籍制度改革取得各項成就的基礎上，根據《南通市國民經濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》和國務院、省、市關于進一步推進戶籍制度改革的意見，結合當前實際，特制定《南通市“十三五”深化戶籍制度改革規(guī)劃》。
　　一、“十二五”以來南通市戶籍制度改革的主要成就
　?。ㄒ唬嵭谐青l(xiāng)統(tǒng)一的戶籍登記制度，戶籍人口城鎮(zhèn)化率逐年提升。自2003年以來，我市全面取消農業(yè)、非農業(yè)戶口性質劃分，全市戶籍人口統(tǒng)一登記為“居民戶口”，打破了長期以來的農業(yè)、非農業(yè)“二元化”戶籍結構，建立了以合法穩(wěn)定住所、穩(wěn)定職業(yè)、經濟來源等主要生活基礎為依據的戶口遷移登記政策，既促進了全市城鄉(xiāng)社會保障體系一體化，解決了農業(yè)與非農業(yè)戶口在就業(yè)、教育、醫(yī)療、社會保障、事故賠付等方面不同待遇的突出矛盾；同時又促進了農業(yè)人員向城市、城鎮(zhèn)轉移，提升了城鎮(zhèn)化率，推動了社會經濟發(fā)展。“十二五”末，全市戶籍人口7667672人，戶籍人口城鎮(zhèn)化率達65.24%。

　　“十二五”期間全市城鎮(zhèn)地區(qū)戶籍人口統(tǒng)計表

　?。ǘ┻M一步放寬戶口遷移政策，滿足群眾進城落戶等實際需求。把放寬戶口遷移政策、解決群眾戶口遷移難題作為踐行黨的群眾路線、全力服務群眾的有效抓手，以更寬松政策、更便捷的戶口遷移措施為群眾提供高效、貼心服務。期間，根據國務院和省政府關于進一步推進戶籍制度改革的總體要求，于2015年11月出臺《市政府關于進一步推進戶籍制度改革的意見》（通政發(fā)〔2015〕76號），放開縣級市市區(qū)、縣人民政府駐地鎮(zhèn)和其他建制鎮(zhèn)戶口遷移政策，放寬市區(qū)（崇川、港閘、開發(fā)區(qū)）戶口遷移政策，完善人才類落戶政策，實行全市范圍內戶籍居民戶口通遷制度，切實回應人民群眾的期盼和要求，解決了一大批群眾落戶難的問題。
　　“十二五”末全市戶籍人口總體情況

　　“十二五”時期戶籍人口遷入、遷出情況統(tǒng)計表

　　（三）建立健全社會保障體系，切實維護農業(yè)轉移人口合法權益。就業(yè)保障方面，出臺《關于進一步做好新形勢下就業(yè)創(chuàng)業(yè)工作的若干政策措施》、《南通市市區(qū)征地補償和被征地農民社會保障辦法》，完善城鄉(xiāng)就業(yè)失業(yè)登記制度，健全公共就業(yè)服務機構，推進農民創(chuàng)業(yè)培訓體系和基層創(chuàng)業(yè)服務平臺建設，激發(fā)構建城鄉(xiāng)一體的農業(yè)轉移人口就業(yè)、創(chuàng)業(yè)體系。住房保障方面，以滿足新市民住房需求為主要出發(fā)點，建立“購租并舉”住房制度，實施“補人頭”保障方式，推動住房保障貨幣化，并在全國率先將優(yōu)秀農民工納入經濟適用住房保障范圍。醫(yī)療保障方面，推進城鎮(zhèn)居民醫(yī)保與新農合并軌工作，進一步加強項目督導和質控，社區(qū)衛(wèi)生服務機構為農村轉移人口提供同等的基本公共衛(wèi)生服務，充分保障農業(yè)轉移人口享受計劃生育獎勵扶助政策和優(yōu)惠待遇。教育保障方面，構建全覆蓋的義務教育保障機制，全面落實進城務工人員隨遷子女接受義務教育同城待遇。2015年，全市小學入學率、鞏固率保持100%，初中入學率、鞏固率分別保持100%、99.9%，在校流動人口子女享有與本地學生無差別公共教育服務。農民土地權益保障方面，深入推進農村宅基地和農房登記發(fā)證工作，加快推進農村土地確權登記頒證，建立農村產權流轉交易市場，實現農村產權流轉交易中心建設各縣（市）及通州區(qū)全覆蓋。截至2016年11月底，全市完成審核簽字124.13萬農戶，完成登記頒證92.04萬農戶。實現農村產權流轉交易中心建設各縣（市）及通州區(qū)全覆蓋，交易項目1677個，交易總額7.29億元。流動人口權益保障方面，制定《南通市居住證管理暫行辦法》，進一步完善全市流動人口居住證管理制度，賦予居住證持有人在我市享有16項合法權益和基本公共服務項目。截止2016年11月底，全市公安機關累計發(fā)放居住證187.6萬張，其中IC卡居住證66萬張。
　　二、當前戶籍制度改革中存在問題及原因分析
　?。ㄒ唬┺r業(yè)轉移人口落戶城鎮(zhèn)的意愿不夠強烈。90年代以前特別是計劃經濟時期，我國城市戶籍的利益遠高于農村，比如城市人口可以享受就業(yè)機會、糧油計劃以及諸多社會保障等利益，而農村人口需要承擔農業(yè)稅費、服勞役等義務。隨著社會經濟發(fā)展，城市居民的諸多利益被取消；而在農村地區(qū)，國家取消農業(yè)稅費，實施農業(yè)補貼，農民還可享受拆遷補償、村組集體資產收益分配等諸多利益。特別是當前被征地拆遷且喪失土地的農民大多享有原集體經濟組織的利益分配權，而原集體經濟組織利益分配權仍以原戶籍為前提，導致農業(yè)轉移人口因擔心落戶城鎮(zhèn)而喪失原集體經濟組織利益分配和現有土地權益，不愿在城鎮(zhèn)落戶。此消彼長，使城市戶籍優(yōu)于農村戶籍的格局發(fā)生逆轉，造成農村居民不想遷、不愿遷。
　?。ǘ┺r業(yè)轉移人口城鎮(zhèn)化工作機制還不夠完善，核心難題尚未突破。農村既有利益問題是農業(yè)轉移人口最關注，也是解決農業(yè)轉移人口城鎮(zhèn)化的核心問題?！?a href='http://m.fl1002.com/law/3385.html' title='國發(fā)〔2014〕25號《國務院關于進一步推進戶籍制度改革的意見》全文' target='_blank'>國務院關于進一步推進戶籍制度改革的意見》和《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》文件要求進一步完善農村產權制度，切實保障農業(yè)轉移人口的農村土地承包經營權、宅基地使用權和集體利益分配權。進城落戶農民是否有償退出“三權”，應在尊重農民意愿的前提下積極開展試點工作。目前全市范圍內農村土地承包經營權確權頒證工作正有序推進，但現階段，各地在集體經濟組織產權制度改革涉及到的集體經濟組織成員資格認定和實現形式等方面顧慮較多，探索研究不夠深入，改革試點不夠大膽，經驗成效還未顯現。
　?。ㄈ┬〕擎?zhèn)建設相對滯后，不能完全適應農村勞動力轉移的要求。城鎮(zhèn)綜合承載能力是深化戶籍制度改革過程中面臨的最大考驗，因此進一步深化戶籍制度改革、推進農業(yè)轉移人口市民化，關鍵是依靠經濟發(fā)展、加快城鎮(zhèn)化建設步伐、提高城鎮(zhèn)綜合承載能力。雖然當前南通整體經濟發(fā)展迅速，但與周邊的上海、蘇州等地相比，城市經濟容量相對不足、工業(yè)經濟規(guī)模相對較小，導致對人口的吸附效應也不夠明顯，不能完全適應農村勞動力轉移需求。
　　三、全市“十三五”戶籍制度改革總體思路、基本原則和發(fā)展目標
　　（一）總體思路
　　深入貫徹落實黨的十八大、十八屆三中、四中、五中全會和中央城鎮(zhèn)化工作會議關于進一步推進戶籍制度改革的要求，適應推進新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)發(fā)展一體化需要，統(tǒng)籌戶籍制度改革和相關經濟社會領域改革，促進有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的常住人口有序實現市民化，穩(wěn)步推進城鎮(zhèn)基本公共服務常住人口全覆蓋。
　?。ǘ┗驹瓌t
　　1.積極穩(wěn)妥，科學規(guī)劃。按照合理布局的要求，合理引導農業(yè)轉移人口落戶城鎮(zhèn)的預期和選擇。根據我市新型城鎮(zhèn)化綜合試點工作方案，加快推進農業(yè)轉移人口向城市新居民轉型，提高戶籍人口城鎮(zhèn)化率?？茖W制訂人口轉移規(guī)劃，以新型城鎮(zhèn)化綜合試點工作為契機，抓好戶籍制度改革。
　　2.以人為本，保障權益。尊重城鄉(xiāng)居民自主定居意愿，依法保障農業(yè)轉移人口及其他常住人口合法權益，不得采取強迫做法辦理落戶。在做好戶籍制度改革工作的同時，著眼可能產生風險隱患的突出問題，有針對性地開展動態(tài)排查、風險評估和處置化解工作，確保群眾的合法利益不受損害。
　　3.因地制宜，分類指導。針對全市經濟社會發(fā)展程度不一，市區(qū)板塊、縣市板塊農業(yè)人口比重不同的情況，充分考慮全市各地經濟社會發(fā)展水平、城市綜合承載能力和提供基本公共服務的能力，從實際出發(fā)，分類指導戶改工作。
　　4.統(tǒng)籌配套，協調推進。制訂完善與戶籍制度相關的配套政策，盡可能地擴大基本公共服務和社會保障的覆蓋面。兼顧財政承受力和資源承載力，特別是農業(yè)人口基數較大、財政基礎較弱、公共資源較少的地方，量入為出，分步調整配套政策，逐步推進基本公共服務均等化。
　?。ㄈ┌l(fā)展目標
　　進一步調整戶口遷移政策，放寬城市落戶條件，全面實施居住證制度、全市范圍內本地居民戶口通遷制度，穩(wěn)步推進義務教育、就業(yè)服務、基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療衛(wèi)生、住房保障等城鎮(zhèn)基本公共服務覆蓋全部常住人口。到2020年，基本建立與“兩個率先”進程相適應，有效支撐社會管理和公共服務，依法保障公民權利，以人為本、科學高效、規(guī)范有序的新型戶籍制度，實現城鄉(xiāng)基本公共服務均等化全覆蓋的常住人口城鎮(zhèn)化率達到70%左右。
　　四、全市“十三五”戶籍制度改革主要任務
　?。ㄒ唬﹦?chuàng)新人口服務管理
　　1.完善落戶便民措施。在前期調整戶籍遷移政策的基礎上，進一步放寬落戶條件，簡化落戶手續(xù)，切實做到便民利民。重點圍繞大學生畢業(yè)和參軍進入城鎮(zhèn)的人口、在城鎮(zhèn)就業(yè)和居住5年以上和舉家遷徙的農業(yè)轉移人口等4類重點人群，逐一研究落戶政策，逐一提出解決方案。全面放開對高校畢業(yè)生、技術工人、留學歸國人員等落戶限制，清除其在不同地區(qū)、不同類型單位之間流動就業(yè)的戶籍政策障礙。
　　2.健全居住證制度。公民離開常住戶口所在地來本市居住半年以上的，在居住地申領居住證。本市戶籍居民到市內其他縣（市）區(qū)居住半年以上的，可自愿申領居住證。符合條件的居住證持有人，可以在居住地申請登記常住戶口。以居住證為載體，建立健全并全面落實與居住年限等條件相掛鉤的基本公共服務提供機制。居住證持有人享有與當地戶籍人口同等的勞動就業(yè)、基本公共教育、基本醫(yī)療衛(wèi)生服務、計劃生育服務、公共文化服務、證照辦理服務等權利；以連續(xù)居住年限、就業(yè)年限和參加社會保險年限等為條件，逐步享有與當地戶籍人口同等的中等職業(yè)教育資助、就業(yè)扶持、住房保障、養(yǎng)老服務、社會福利、社會救助等權利。同時，積極創(chuàng)造條件，不斷擴大向居住證持有人提供公共服務的范圍。
　　3.加強人口信息整合共享。大力推進以公民身份號碼為唯一標識、以人口基礎信息為基準的市級人口基礎信息庫建設。分類完善勞動就業(yè)、教育、收入、社保、房產、信用、衛(wèi)生計生、稅務、婚姻、民族等信息系統(tǒng)，建立市信息資源共享交換平臺，做好公安機關新生兒戶口申報信息系統(tǒng)與計劃免疫系統(tǒng)、《出生醫(yī)學證明》登記系統(tǒng)的對接，以及公安機關死亡人員戶口注銷登記信息系統(tǒng)與民政部門死亡人口登記系統(tǒng)、衛(wèi)生計生部門死因統(tǒng)計系統(tǒng)對接工程，民政部門婚姻登記系統(tǒng)與法院離婚判決調解系統(tǒng)對接，并與人口基礎信息庫實現數據交換。逐步實現跨部門、跨地區(qū)人口信息整合、共享和綜合利用，為提升人口信息準確率、制定人口發(fā)展政策以及人口服務管理工作提供信息支持。
　?。ǘ┥罨r村土地和產權改革
　　1.深化農村土地承包經營權確權登記頒證。按照中央和省關于引導農村土地承包經營權有序流轉發(fā)展農業(yè)適度規(guī)模經營的意見要求，積極推行農村承包土地三權分置，有效激活農村土地承包經營權權能，全面開展農村土地承包經營權確權登記頒證工作，維護農民土地承包權益，推進現代農業(yè)發(fā)展。
　　2.加強農村集體土地所有權確權登記頒證。全面完成農村集體土地所有權登記發(fā)證工作。通過農村集體土地確權登記發(fā)證，確認農民集體、農民與土地的長期穩(wěn)定產權關系，將農民與土地物權緊密聯系起來，進一步激發(fā)農民發(fā)展集體經濟、保護耕地、節(jié)約集約用地的積極性，夯實農業(yè)農村發(fā)展基礎。進一步完善農村集體土地所有權登記頒證成果，深入開展農村宅基地和農房統(tǒng)一調查登記發(fā)證試點工作，切實維護權利人的合法權益，為促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展提供更好產權保障。
　　3.實現農村產權流轉交易市場全覆蓋。2017年年底前，在縣（市、區(qū)）和鄉(xiāng)鎮(zhèn)全面建設建成農村產權流轉交易市場。按照全國加快推進農村集體土地確權登記發(fā)證工作領導小組要求，將宅基地和集體建設用地登記發(fā)證成果作為農村集體建設用地流轉的支撐，使農民感到確權登記發(fā)證確實有用?，F階段，不得將農民進城落戶與退出土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權相掛鉤。根據中央、省統(tǒng)一部署，探索建立農民土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權自愿有償退出辦法。
　　4.推進農村集體產權制度改革。按照“歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢”的現代產權制度要求，推進農村集體產權制度改革，發(fā)展農村社區(qū)股份合作社，在確保村集體經濟組織穩(wěn)定積累、集體經濟和社會事務發(fā)展的基礎上，采取按人分配、按股分紅等多種方式，增加村集體經濟組織對其成員的直接利益分配。積極推進“政社互動”，探索村經濟職能與自治職能分離、經濟組織與自治組織分設。落實好集體組織經濟成員對集體經濟活動的民主管理權利；探索賦予農民對集體資產股份的占有、收益、繼承等權利，建立符合市場經濟要求的農村集體經濟運營新機制。
　?。ㄈ┙∪r業(yè)轉移人口權益保障體系
　　1.構建全覆蓋的義務教育保障機制。開展“十三五”期間全市學齡人口預測工作，確保農業(yè)轉移人口隨遷子女平等接受義務教育。推進基礎教育城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，根據區(qū)域人口規(guī)模和分布變化趨勢，落實《江蘇省義務教育學校辦學標準（試行）》要求，指導和督促各地合理規(guī)劃、調整中小學校、幼兒園布局，擴大學前教育資源總量，全面改善義務教育薄弱學?；巨k學條件，推進義務教育優(yōu)質均衡發(fā)展。市區(qū)有計劃有步驟地組織實施《主城區(qū)中小學布局規(guī)劃（2012-2020）》、《中心城區(qū)幼兒園布局規(guī)劃（2014-2020）》，合理配置教育資源，完善基本公共教育服務體系。
　　2.提高農業(yè)轉移人口醫(yī)療衛(wèi)生計生服務水平。進城務工人員及其隨遷家屬獲得本市常住戶口或居住證后，其在農村參加的新農合和大病保險等保障，與城鎮(zhèn)醫(yī)保體系無障礙對接。進城務工人員及其隨遷家屬，納入城市社區(qū)的基本醫(yī)療、基本公共衛(wèi)生及計生服務體系，享受同等的居民建檔、老年人保健、家庭責任醫(yī)生簽約服務以及看病就醫(yī)和相對應的婦女兒童健康管理服務。
　　3.促進農業(yè)轉移人口就業(yè)能力。建立經濟發(fā)展和擴大就業(yè)聯動機制，強化政府促進就業(yè)責任，建立產業(yè)規(guī)劃和重大項目就業(yè)效果評估機制。規(guī)范招人用人制度，消除制度障礙和就業(yè)歧視，促進平等就業(yè)。健全促進就業(yè)創(chuàng)業(yè)體制機制，多渠道開發(fā)就業(yè)崗位，實現農村勞動力就近地轉移就業(yè)。圍繞大項目帶動就業(yè)，主動與企業(yè)上門對接，提供合格勞動力。圍繞加快城鎮(zhèn)化建設，大力開發(fā)便民服務和有利于社區(qū)管理的就業(yè)崗位，引導外出務工人員返鄉(xiāng)就業(yè)。加大人力資源引進力度，有序引導組織外來勞動力來通就業(yè)。提升農民創(chuàng)業(yè)培訓技能。鼓勵和支持農民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)、農村勞動力就業(yè)創(chuàng)業(yè)、農村就業(yè)困難人員家庭創(chuàng)業(yè)，探索城鎮(zhèn)創(chuàng)業(yè)扶持政策向農村、農民、農村合作組織延伸的有效途徑，健全勞動關系協調機制。
　　4.完善農業(yè)轉移人口社會保障機制。建立更加公平可持續(xù)的制度，暢通社會保險關系轉移接續(xù)，建立健全各類居民的社會保險電子檔案管理信息系統(tǒng)，實現市內聯網運行和各類社會保險關系跨地區(qū)、無障礙轉移接續(xù)。推進進城務工人員與城鎮(zhèn)職工同工同酬，平等參加養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷、生育保險并享受相應待遇，在農村參加的養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險規(guī)范接入城鎮(zhèn)社保體系。做好被征地農民社會保障工作，落實征地補償和被征地農民社會保障辦法，將被征地農民納入城鄉(xiāng)社會保障體系。在被征地農民保障資金到位和被征地農民納入基本養(yǎng)老保險等方面加強督查，確?！凹凑骷幢！傂赃M?！?，維護好被征地農民合法權益。
　　5.建立健全社會養(yǎng)老服務體系和老年服務產業(yè)發(fā)展機制。強化政策引領，加強資源整合，支持公辦醫(yī)療機構與養(yǎng)老服務機構醫(yī)養(yǎng)合作，建立對口支援、綠色通道和雙向轉診聯動機制。在符合本市醫(yī)療機構設置規(guī)劃的原則下，支持社會資本舉辦護理院、康復醫(yī)院和提供臨終關懷服務的醫(yī)療機構。推進居家養(yǎng)老醫(yī)養(yǎng)結合發(fā)展，加快社區(qū)“嵌入式”養(yǎng)老服務設施建設，推進社區(qū)服務護理站建設，完善政府購買居家養(yǎng)老服務政策。
　　6.完善以低保制度為核心的社會救助機制。建立全市最低生活保障逐年增長機制，在政策設計、操作流程、管理服務上實現城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。提升最低保障水平，不斷縮小城鄉(xiāng)差距。全面實現城鄉(xiāng)一體化的社會救助機制。進一步完善臨時救助、醫(yī)療救助，不斷提升困難群眾托底保障水平。
　　7.拓寬農業(yè)轉移人口住房保障渠道。推進進城落戶農民納入城鎮(zhèn)住房保障體系。健全制度，完善政策，把符合條件的外來務工人員家庭納入住房保障范圍。建立“購租并舉”住房制度，深化住房制度改革。實施“補人頭”保障方式，推動住房保障貨幣化。推進住房保障體系和住房供應體系建設，支持具有消費能力的農業(yè)轉移人口通過商品住房市場自主購買或租賃住房。
　　8.建立財政轉移支付同農業(yè)轉移人口市民化掛鉤機制。完善促進基本公共服務均等化的公共財政體系，逐步理順事權關系，建立事權和支出責任相適應的制度，按照地方事權劃分承擔和分擔相應的支出責任。深化財稅體制改革，完善轉移支付制度，加大財力均衡力度，保障地方政府提供基本公共服務的財力。
　　五、加強戶籍制度改革組織保障
　　（一）強化統(tǒng)籌配套。戶籍制度改革是一項綜合性改革措施，需逐步取消附加在戶口上的各種差別化政策和待遇，讓廣大群眾在公共服務、社會保障等領域共享改革開放成果。公安、發(fā)改、教育、民政、財政、人社、國土、房管、建設、農委、農辦、衛(wèi)計、法制等部門要按照職能分工，進一步細化分解任務，抓緊制定教育、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、住房保障等方面的配套政策，強化部門協作配合，切實形成改革合力。
　?。ǘ娀麄靼l(fā)動。戶籍制度改革涉及面廣，特別是相關利益調整情況復雜，社會各界關注度高。因此，各地、各部門在工作中要高度重視宣傳發(fā)動工作，把相關政策文件宣傳到基層、宣傳到群眾，讓群眾明白改革到底改什么，改前改后有什么區(qū)別，群眾能從改革中得到什么實惠，全力爭取群眾的理解和支持，廣泛凝聚社會各界的共識，努力營造良好的輿論環(huán)境。特別是對參與確權的農民，要將相關權益保障政策解釋到位，努力消除疑惑、打消顧慮，確保改革深入人心、深受擁護。
　?。ㄈ娀綄七M。各地、各部門要按照戶籍制度改革的總體部署要求，將改革的具體任務一項一項細化出來、分解下去，明確重點，落實責任，確保改革工作有序推進。要及時、全面了解本地區(qū)、本部門改革進展情況，掌握工作進度，發(fā)現存在問題，研究解決辦法，推動工作更好更快發(fā)展。對工作不到位的地區(qū)、部門和個人，要適時進行通報，強化督促整改；對工作中探索出的好經驗、好做法，要及時總結、全面推廣；對相關領域改革中遇到的重大問題，要加強指導，及時幫助解決實際困難。

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