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《西安市人民政府辦公廳印發(fā)關(guān)于完善集體林權(quán)制度實施意見的通知》
市政辦發(fā)〔2018〕78號
各區(qū)、縣人民政府，市人民政府各工作部門、各直屬機構(gòu)：
《關(guān)于完善集體林權(quán)制度的實施意見》已經(jīng)市政府研究同意，現(xiàn)印發(fā)給你們，請認真貫徹落實。
西安市人民政府辦公廳
2018年8月1日
關(guān)于完善集體林權(quán)制度的實施意見
為貫徹落實《陜西省人民政府辦公廳關(guān)于完善集體林權(quán)制度的實施意見》(陜政辦發(fā)〔2017〕89號)精神，進一步鞏固和擴大集體林權(quán)制度改革成果，充分發(fā)揮集體林業(yè)在維護生態(tài)安全、助力精準脫貧、加快追趕超越、實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和推動農(nóng)村經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展中的重要作用，結(jié)合我市實際，現(xiàn)提出如下實施意見。
一、總體要求
(一)指導思想。
認真貫徹黨的十九大精神，以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，按照“追趕超越”定位和“五個扎實”要求，圍繞“五新”戰(zhàn)略任務和“聚焦‘三六九’，振興大西安”奮斗目標，緊抓發(fā)展新機遇，加快推進林業(yè)改革創(chuàng)新，加快轉(zhuǎn)變林業(yè)發(fā)展方式，加快提升發(fā)展質(zhì)量效益，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)促發(fā)展，優(yōu)化生態(tài)惠民生，為全面建成小康社會、國家中心城市和國際化大都市奠定堅實基礎(chǔ)。
(二)基本原則。
堅持農(nóng)村林地集體所有，鞏固集體林地家庭承包基礎(chǔ)性地位，加強農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益保護;堅持創(chuàng)新體制機制，加快林地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，推進適度規(guī)模經(jīng)營;堅持生態(tài)、經(jīng)濟和社會效益相統(tǒng)一，開發(fā)利用林業(yè)多種功能，實現(xiàn)增綠、增質(zhì)和增效;堅持發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，充分調(diào)動社會資本發(fā)展林業(yè)的積極性，增強林業(yè)發(fā)展活力。
(三)主要目標。
到2020年，集體林業(yè)歷史遺留問題基本解決，森林生態(tài)效益補償制度基本落實，以林業(yè)股份合作制為主導的林業(yè)經(jīng)營體制基本建立，承包權(quán)更加穩(wěn)定，經(jīng)營權(quán)更加靈活，林權(quán)抵押和擔保制度更加健全，社會化服務體系更加完善，基本建成適應現(xiàn)代林業(yè)發(fā)展的經(jīng)營體制機制，實現(xiàn)林業(yè)資源持續(xù)增長、農(nóng)民林業(yè)收入顯著增加、林業(yè)資源得到永續(xù)利用。
二、主要任務
(一)穩(wěn)定林地承包關(guān)系。
1.進一步明晰產(chǎn)權(quán)。會同市不動產(chǎn)登記機構(gòu)做好集體林地承包確權(quán)登記頒證工作。對承包到戶的集體林地，要將權(quán)屬證書發(fā)放到戶，由農(nóng)戶持有。對采取聯(lián)戶承包的集體林地，要將林權(quán)份額量化到戶。對采取股份經(jīng)營的集體林地，要將股權(quán)證發(fā)放到戶，建立股份經(jīng)營機制。對仍由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織統(tǒng)一經(jīng)營管理的林地，要依法將股權(quán)量化到戶、股權(quán)證發(fā)放到戶，發(fā)展多種形式的股份合作。對新納入集體管理的林地要依法確權(quán)登記頒證。
2.加強林權(quán)權(quán)益保護。逐步建立集體林地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”運行機制，會同市不動產(chǎn)登記機構(gòu)開展林地經(jīng)營權(quán)登記發(fā)證工作，不斷健全歸屬清晰、權(quán)能完整、流轉(zhuǎn)順暢、保護嚴格的集體林權(quán)制度，形成集體林地集體所有、家庭承包、多元化經(jīng)營的格局。依法保障林權(quán)權(quán)利人合法權(quán)益，任何單位和個人不得禁止或限制林權(quán)權(quán)利人依法開展經(jīng)營活動。其中明確因國家公園、自然保護區(qū)、森林公園等生態(tài)保護需要的，可探索采取市場化方式對林權(quán)權(quán)利人給予合理補償，著力破解生態(tài)保護與林農(nóng)利益間的矛盾。對納入天然林保護范圍，停止商業(yè)性采伐的集體和個人所有的天然商品林，安排停伐管護補助。在承包期內(nèi)，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織不得隨意調(diào)整承包林地，不得強行收回農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的承包林地。
3.加強合同規(guī)范化管理。承包和流轉(zhuǎn)集體林地，要簽訂書面合同。合同應明確當事人的權(quán)利和義務，規(guī)定當事人造林育林、保護管理、森林防火、林業(yè)有害生物防治等責任，促進森林資源可持續(xù)經(jīng)營。市、縣級林業(yè)主管部門及基層林業(yè)站要做好指導服務工作，推廣使用國家統(tǒng)一的制式示范合同文本，推進合同規(guī)范化管理，完善合同檔案管理。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織要監(jiān)督林業(yè)經(jīng)營主體嚴格履行合同，依法依規(guī)開展生產(chǎn)經(jīng)營活動，合理利用和保護林地。
(二)放活生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)。
1.完善分類經(jīng)營管理。完善商品林、公益林分類管理制度，簡化區(qū)劃界定方法和程序，優(yōu)化林地資源配置。國家級公益林原則上不得隨意調(diào)整，確因工程建設(shè)等需要調(diào)出、補進國家級公益林的，按程序報批。已承包到戶的地方公益林，在不影響整體生態(tài)功能的前提下，可根據(jù)實際情況適當調(diào)整，實行動態(tài)管理。簽訂公益林管理與區(qū)劃合同時，應明確管護責任與管護目標等要求。
2.科學經(jīng)營公益林。實行公益林分級經(jīng)營管理，合理界定保護等級，在不影響生態(tài)功能的前提下，可以采用發(fā)展林下經(jīng)濟、開展森林旅游等方式綜合利用。采取相應的保護、利用和管理措施，提高綜合利用效益。在不改變公益林地用途和性質(zhì)的前提下，公益林地使用權(quán)和補償權(quán)益可以依法流轉(zhuǎn)。
3.放活商品林經(jīng)營權(quán)。進一步放活商品林經(jīng)營，賦予林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體更大的生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)，由經(jīng)營者依法自主決定經(jīng)營方向和經(jīng)營模式。完善森林采伐更新管理制度，進一步改進集體人工用材林管理，完善林木采伐指標入村到戶政策。
4.優(yōu)化林業(yè)管理方式。簡化林業(yè)行政審批程序，提高審批工作效率。完善林地“一張圖”管理，將集體林地保護等級落實到山頭地塊，明確林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體，向社會公示并提供查詢服務。完善商品林采伐指標分配管理制度，簡化林木采伐審批手續(xù)，推行簡便易行的伐區(qū)設(shè)計，改進采伐作業(yè)監(jiān)管方式。通過擇伐、漸伐等方式推進森林可持續(xù)經(jīng)營，培育大徑級材，提高林地產(chǎn)出率。
(三)規(guī)范林權(quán)流轉(zhuǎn)秩序。
1.規(guī)范集體林權(quán)流轉(zhuǎn)。林權(quán)流轉(zhuǎn)應當堅持依法、自愿、有償?shù)脑瓌t，任何組織或個人不得采取強迫、欺詐等不正當手段強制或阻礙農(nóng)民流轉(zhuǎn)林權(quán)。加強對工商資本租賃林地監(jiān)管和風險防范，積極引導和支持工商資本依法流轉(zhuǎn)林權(quán)投資林業(yè)建設(shè)。加強林權(quán)流轉(zhuǎn)事中事后監(jiān)管，確保流轉(zhuǎn)林地的用途不改變、公益林性質(zhì)不改變和林地保護等級不改變。建立林權(quán)流轉(zhuǎn)市場主體信用信息采集歸檔制度。
2.鼓勵林權(quán)有序流轉(zhuǎn)。鼓勵和引導農(nóng)戶采取轉(zhuǎn)包、出租、入股等方式流轉(zhuǎn)林地經(jīng)營權(quán)和林木所有權(quán)。鼓勵創(chuàng)新流轉(zhuǎn)和經(jīng)營方式，引導各類生產(chǎn)經(jīng)營主體開展聯(lián)合、合作經(jīng)營，鼓勵采取信托、委托、托管、股份合作等方式集中連片流轉(zhuǎn)林地，鼓勵流轉(zhuǎn)林地向新型林業(yè)經(jīng)營主體集中。對家庭承包的林地，以轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)的，流入方必須是從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的農(nóng)戶，原則上應在本集體經(jīng)濟組織成員之間進行，且需經(jīng)發(fā)包方同意;以其他形式流轉(zhuǎn)的，應當依法報發(fā)包方備案。集體統(tǒng)一經(jīng)營管理的林地經(jīng)營權(quán)和林木所有權(quán)流轉(zhuǎn)的，流轉(zhuǎn)方案應在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)提前公示，按規(guī)定征求本集體經(jīng)濟組織成員意見后，采取招標、拍賣或公開協(xié)商等方式流轉(zhuǎn)。林權(quán)流轉(zhuǎn)應當依法簽訂書面合同，明確雙方的權(quán)利和義務，流轉(zhuǎn)期限不得超過原承包剩余期。
3.加強林權(quán)流轉(zhuǎn)管理服務。進一步完善區(qū)、縣林權(quán)流轉(zhuǎn)服務平臺功能，及時發(fā)布林權(quán)流轉(zhuǎn)供求信息、交易信息。推進林權(quán)流轉(zhuǎn)合同鑒證和網(wǎng)簽管理。對符合法律法規(guī)規(guī)定的林權(quán)流轉(zhuǎn)交易，根據(jù)流轉(zhuǎn)當事人意愿，林業(yè)主管部門可提供林權(quán)流轉(zhuǎn)交易確認服務，出具林權(quán)流轉(zhuǎn)交易確認書。鼓勵林農(nóng)及其他社會主體在林權(quán)交易平臺等公開市場交易。
(四)推進林業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營。
1.著力培育新型林業(yè)經(jīng)營主體。加快林業(yè)合作社、家庭林場、林業(yè)大戶、林業(yè)龍頭企業(yè)等新型林業(yè)經(jīng)營主體培育。鼓勵符合條件的新型林業(yè)經(jīng)營主體承擔林業(yè)重點工程項目建設(shè)。加強農(nóng)民林業(yè)專業(yè)合作社建設(shè)指導，健全規(guī)章制度，完善運行機制，優(yōu)化管理方式，規(guī)范利益分配，保障社員合法權(quán)益。開展家庭林場示范創(chuàng)建活動。大力支持創(chuàng)建農(nóng)民林業(yè)合作社示范社。通過政府購買服務等方式，依托高等院校、科研院所和龍頭林業(yè)企業(yè)，大力培養(yǎng)農(nóng)村林業(yè)實用人才。
2.建立健全多種形式利益聯(lián)結(jié)機制。鼓勵工商資本與農(nóng)戶開展合作經(jīng)營，按照全產(chǎn)業(yè)鏈、全價值鏈的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)組織方式開展創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新，推進農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，讓農(nóng)戶分享二三產(chǎn)業(yè)增值收益。建立完善新型林業(yè)經(jīng)營主體聯(lián)林帶戶機制，支持龍頭企業(yè)、示范性林場、農(nóng)民林業(yè)合作社為農(nóng)戶提供林地林木托管、統(tǒng)一經(jīng)營作業(yè)、訂單林業(yè)等專業(yè)化服務。鼓勵社會資本在貧困地區(qū)通過建立利益聯(lián)結(jié)機制，逐步形成林業(yè)脫貧攻堅的長效機制，對幫扶貧困人口多、脫貧效果好的農(nóng)民合作社、家庭林場、林業(yè)大戶、龍頭企業(yè)優(yōu)先給予政策支持。
(五)推進林業(yè)多種經(jīng)營。
1.科學發(fā)展林下經(jīng)濟。科學合理利用森林資源發(fā)展林下經(jīng)濟，提高林地經(jīng)營效益。編制林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，合理發(fā)展林業(yè)特色產(chǎn)業(yè)。鼓勵發(fā)展林藥、林菌、林菜等林下種植和森林觀光、生態(tài)休閑、生態(tài)康養(yǎng)等森林旅游，鼓勵發(fā)展林下產(chǎn)品的加工、流通和銷售業(yè)，延長產(chǎn)業(yè)鏈。在不破壞生態(tài)環(huán)境的前提下，適度發(fā)展林下養(yǎng)殖。引導建立一批富有特色的林下經(jīng)濟示范基地，帶動廣大農(nóng)民積極發(fā)展林下經(jīng)濟。推進林下經(jīng)濟特色品種的研究、示范及產(chǎn)業(yè)化轉(zhuǎn)化，開展林下經(jīng)濟產(chǎn)品原產(chǎn)地認定和保護工作，完善林下經(jīng)濟產(chǎn)品標準和檢測體系，鼓勵林下經(jīng)濟經(jīng)營者積極創(chuàng)建品牌，提高林下產(chǎn)品知名度。加強林產(chǎn)品信息化服務平臺建設(shè)，支持發(fā)展連鎖經(jīng)營、物流配送、電子商務，拓寬產(chǎn)品銷售渠道。林業(yè)主管部門要加強林下經(jīng)濟實用技術(shù)培訓指導，提高農(nóng)民發(fā)展林下經(jīng)濟的能力。
2.積極發(fā)展多種經(jīng)營。充分發(fā)揮林業(yè)多種功能，以生產(chǎn)綠色生態(tài)林產(chǎn)品為導向，大力發(fā)展核桃、石榴、花卉苗木等特色經(jīng)濟林規(guī)范化生產(chǎn)基地建設(shè)。鼓勵發(fā)展生態(tài)文化旅游、森林康養(yǎng)、林業(yè)碳匯、林下經(jīng)濟等林業(yè)新業(yè)態(tài)，充分釋放林業(yè)資源潛力。
(六)加大財政金融支持力度。
1.完善財政扶持政策。加大政府投資支持林業(yè)發(fā)展，探索運用政府和社會資本合作(PPP)模式，推進林業(yè)重大生態(tài)工程、林區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、林業(yè)保護設(shè)施建設(shè)、野生動植物保護及利用等重點林業(yè)建設(shè)。加大對營林生產(chǎn)機械購置的補貼力度。加大對重點生態(tài)功能區(qū)的扶持力度，支持林業(yè)生產(chǎn)公益性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和地方特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)、林業(yè)龍頭企業(yè)、林下經(jīng)濟示范基地發(fā)展，加強林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體能力建設(shè)。
2.加大信貸支持力度。鼓勵銀行業(yè)金融機構(gòu)積極推進林權(quán)抵押貸款業(yè)務，加快開發(fā)適合造林需要的貸款品種。推廣“林權(quán)抵押+林權(quán)收儲+森林保險”貸款模式和“企業(yè)申請、部門推薦、銀行審批”運行機制，探索開展集體林業(yè)經(jīng)營收益權(quán)和公益林補償收益權(quán)市場化質(zhì)押擔保貸款。鼓勵和引導市場主體對林權(quán)抵押貸款進行擔保，支持開展林權(quán)收儲工作。
3.完善森林保險制度。進一步完善森林保險制度，建立多險種、多費率的保險機制。制定森林保險理賠操作規(guī)程、森林災害損失認定標準、森林保險無賠款優(yōu)待政策，建立森林保險承保公司準入、退出機制。林業(yè)部門要加強對森林保險工作的監(jiān)督和指導。
(七)加強林業(yè)管理和服務。
1.提升林業(yè)管理水平。加強基層林業(yè)業(yè)務技術(shù)人員培訓，提升林權(quán)管理服務機構(gòu)能力和服務水平。進一步提升林業(yè)信息化水平，建立全市聯(lián)網(wǎng)、實時共享的集森林資源、權(quán)屬、生產(chǎn)經(jīng)營主體等信息于一體的基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)庫和管理信息系統(tǒng)，探索開展林權(quán)集成IC卡管理服務模式，方便群眾查詢利用。
2.妥善解決林權(quán)糾紛。按照“調(diào)解為主、裁決為輔”的原則，由縣級政府積極協(xié)調(diào)解決鎮(zhèn)與鎮(zhèn)、鎮(zhèn)與國有林場之間的集體林歷史遺留問題，鎮(zhèn)政府積極解決本鎮(zhèn)范圍內(nèi)的林權(quán)矛盾糾紛，切實維護林區(qū)社會和諧穩(wěn)定。建立領(lǐng)導分片(分組)包抓和糾紛調(diào)處考核工作機制，落實責任主體，明確時限要求。對集體林地面積較大且林權(quán)糾紛較多的縣(市、區(qū))，要依據(jù)《中華人民共和國農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁法》有關(guān)規(guī)定，設(shè)立仲裁委員會，依法處理本轄區(qū)的林權(quán)糾紛案件。暢通林權(quán)爭議司法裁決途徑，公平、公正審理林權(quán)糾紛案件。建立律師、公證機構(gòu)參與糾紛處置的工作機制，將矛盾化解納入法治軌道。開設(shè)法律求助綠色通道，依法依規(guī)向低收入家庭和貧困戶提供法律援助和司法救助。
3.建立新型林業(yè)社會化服務體系。加快基層林業(yè)主管部門職能轉(zhuǎn)變，強化公共服務，逐步將適合市場化運作的林業(yè)規(guī)劃設(shè)計、森林資源資產(chǎn)評估、市場信息、技術(shù)培訓等服務事項交由社會化服務組織承擔，規(guī)范中介服務行為。鼓勵和培育造林、撫育、采伐、科技推廣等各類林業(yè)生產(chǎn)專業(yè)組織，推進林業(yè)生產(chǎn)服務專業(yè)化。積極發(fā)展林業(yè)電子商務，健全林產(chǎn)品交易市場服務體系，鼓勵開展林產(chǎn)品網(wǎng)上零售批發(fā)和產(chǎn)銷對接等電子商務，拓展林產(chǎn)品網(wǎng)絡(luò)銷售渠道。實施林業(yè)社會化服務支撐工程，支持基層林業(yè)站等公共服務機構(gòu)和社會化服務組織的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。
三、保障措施
(一)加強組織領(lǐng)導。
各級政府要高度重視深化集體林權(quán)制度改革工作，完善政策措施，結(jié)合實際制定實施方案，并將集體林權(quán)制度改革成效納入各級領(lǐng)導班子及有關(guān)領(lǐng)導干部績效考核內(nèi)容中。各級林業(yè)主管部門要加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，推動完善集體林權(quán)制度各項政策措施落到實處。各有關(guān)部門要按照職責分工，密切配合，形成支持集體林業(yè)改革發(fā)展的合力。對發(fā)展集體林業(yè)貢獻突出的單位和個人按有關(guān)規(guī)定予以表彰。加強集體林權(quán)管理隊伍建設(shè)，強化業(yè)務培訓，保障工作經(jīng)費，為推進改革創(chuàng)造良好條件。
(二)加大宣傳力度。
要充分利用各類媒體，大力宣傳集體林權(quán)制度改革政策和法律法規(guī)，各級林業(yè)主管部門要認真細致做好林權(quán)流轉(zhuǎn)、林權(quán)抵押貸款和森林資源資產(chǎn)評估等工作的政策解讀，切實提高廣大群眾的風險防范意識和生態(tài)安全意識，努力營造全社會參與、支持林業(yè)改革發(fā)展的良好氛圍。
(三)加大財政支持力度。
各級政府要在培育林業(yè)新型經(jīng)營主體、發(fā)展林下經(jīng)濟和林業(yè)特色產(chǎn)業(yè)、加大公益林生態(tài)效益補償、建立林權(quán)收儲基金等方面出臺支持政策。加大對重點生態(tài)功能區(qū)的扶持力度，支持林業(yè)生產(chǎn)公益性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、地方特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)發(fā)展等，鼓勵林業(yè)龍頭企業(yè)、林下經(jīng)濟示范基地與當?shù)刎毨艚头鲫P(guān)系，推動集中連片特困地區(qū)精準脫貧。
(四)完善社會化服務體系。
引導森林資源資產(chǎn)評估、林業(yè)規(guī)劃設(shè)計、專業(yè)技術(shù)培訓等社會中介服務組織健康發(fā)展。研究探索通過政府購買服務方式，委托社會中介服務機構(gòu)開展森林防火、林業(yè)有害生物防治、森林資源管護等公益性服務。引導電商企業(yè)與林業(yè)專業(yè)大戶、家庭林場、林業(yè)專業(yè)合作社對接，建立林產(chǎn)品直銷機制。實施林業(yè)社會化服務支撐工程，支持基層公共服務機構(gòu)和社會化服務組織基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。
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