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《國家稅務總局上海市稅務局關于印發(fā)〈上海市稅務規(guī)范性文件制定管理辦法〉的通知》
滬稅發(fā)〔2022〕21號
國家稅務總局上海市各區(qū)稅務局，國家稅務總局上海市稅務局各稅務分局、各稽查局、市局機關各處室：
根據《稅務規(guī)范性文件制定管理辦法》（國家稅務總局令第41號公布，第 50號、第53號修改）和《上海市行政規(guī)范性文件管理規(guī)定》（滬府令〔2019〕17號）等規(guī)定，結合本市稅務工作實際，現(xiàn)將《上海市稅務規(guī)范性文件制定管理辦法》修訂后重新發(fā)布，請按照執(zhí)行。
國家稅務總局上海市稅務局
2022年3月4日
第一章 總則
第一條 （目的和依據）
為了規(guī)范本市稅務規(guī)范性文件制定和管理工作，落實稅收法定原則，優(yōu)化稅務執(zhí)法方式，促進稅務機關依法行政，保障稅務行政相對人的合法權益，根據《稅務規(guī)范性文件制定管理辦法》（國家稅務總局令第41號公布，第 50號、第53號修改）和《上海市行政規(guī)范性文件管理規(guī)定》（滬府令〔2019〕17號）等規(guī)定，結合本市稅務工作實際，制定本辦法。
第二條 （定義）
本辦法所稱稅務規(guī)范性文件，是指國家稅務總局上海市稅務局（以下簡稱市局）依照法定職權和規(guī)定程序制定并發(fā)布的，影響納稅人、繳費人、扣繳義務人等稅務行政相對人權利、義務，在本市范圍內具有普遍約束力并在一定期限內反復適用的文件。
第三條 （適用范圍）
稅務規(guī)范性文件的起草、審查、決定、發(fā)布、備案、評估、清理等工作，適用本辦法。
第四條 （制定原則）
制定稅務規(guī)范性文件，應當充分體現(xiàn)社會主義核心價值觀的內容和要求，堅持科學、 民主、公開、統(tǒng)一的原則， 符合法律、法規(guī)、規(guī)章以及上級稅務規(guī)范性文件的規(guī)定，遵循本辦法規(guī)定的制定規(guī)則和制定程序。
第五條 （制定主體）
稅務規(guī)范性文件由市局制定。
各區(qū)稅務局、各稅務分局、各稽查局不得制定稅務規(guī)范性文件。確有需要制定稅務規(guī)范性文件的，應當提請市局業(yè)務主管部門起草。
第六條 （責任分工）
（一）管理部門。市局政策法規(guī)處（以下簡稱法規(guī)處）牽頭本市稅務規(guī)范性文件制定管理工作，負責本市稅務規(guī)范性文件的合法性審核、合規(guī)性評估、報送備案、文件清理和審查整改的組織協(xié)調以及績效考核等工作。
（二）權益審核部門。市局納稅服務處（以下簡稱納稅服務處）負責文件權益性審核。
（三）起草部門。市局相關處室、相關稅務分局、相關稽查局負責文件起草、提交審查、審查整改、文件清理等工作。內容涉及兩個或兩個以上部門或單位的，由市局負責人指定牽頭部門起草。
（四）發(fā)布部門。市局辦公室（以下簡稱辦公室）負責對外發(fā)布。
（五）監(jiān)督部門。市局督察內審處加強對稅務規(guī)范性文件制定管理工作的監(jiān)督。
第七條 （管理方式）
市局通過辦公系統(tǒng)進行稅務規(guī)范性文件管理，做好與公文管理的有效銜接，文件的起草、公平競爭審查、文件審查、評估、清理等工作均通過系統(tǒng)實現(xiàn)，以信息化手段，對本市稅務規(guī)范性文件進行標準化、精細化、動態(tài)化閉環(huán)管理。
管理部門應當設置規(guī)范性文件管理崗負責文件合法性審核、合規(guī)性評估，組織文件評估、清理等工作，權益審核部門應當設置規(guī)范性文件權益性審核崗，負責文件權益性審核;起草部門應當指定專人負責文件評估、清理、清理結果維護等工作，確保文件庫數(shù)據內容準確、更新及時和查詢便利。
第二章 制定規(guī)則
第八條 （文種、文號和名稱）
稅務規(guī)范性文件的文種應當使用公告，文號按年度順序編號。
市局與其他行政機關聯(lián)合制定的規(guī)范性文件，只標明主辦機關的文號。
稅務規(guī)范性文件可以使用“辦法”“規(guī)定”“規(guī)程”“規(guī)則”等名稱，但是不得稱“條例”“實施細則”“通知”“批復”等。
第九條 （內容要素）
稅務規(guī)范性文件應當根據需要，明確制定目的和依據、適用范圍、主體、權利義務、具體規(guī)范、操作程序、施行日期或者有效期限等事項。
第十條 （禁止事項）
稅務規(guī)范性文件不得與法律、法規(guī)、規(guī)章以及上級稅務規(guī)范性文件相沖突，不得違反世界貿易組織規(guī)則，不得違法減損公民、法人或者其他組織合法權益或增加其義務。
無法律、法規(guī)、規(guī)章依據的，稅務規(guī)范性文件不得設定下列事項：
（一）稅收的開征、停征、減稅、免稅、退稅、補稅事項;
（二）行政許可事項;
（三）行政處罰事項;
（四）行政強制措施;
（五）行政事業(yè)性收費事項;
（六）排除或者限制公平競爭的事項;
（七）應當由法律、法規(guī)、規(guī)章或者上級行政機關規(guī)定的其他事項。
第十一條 （體例）
稅務規(guī)范性文件可以采用條文式或者段落式表述。
采用條文式表述的稅務規(guī)范性文件，需要分章、節(jié)、條、款、項、目的，章、節(jié)應當有標題，章、節(jié)、條的序號用中文數(shù)字依次表述;款不編序號;項的序號用中文數(shù)字加括號依次表述;目的序號用阿拉伯數(shù)字依次表述。
第十二條 （制定要求）
制定稅務規(guī)范性文件，應當做到內容具體、明確，內在邏輯嚴密，語言規(guī)范、簡潔、準確，避免產生歧義，具有可操作性。
第十三條 （施行時間）
稅務規(guī)范性文件應當自發(fā)布之日起30日后施行。
稅務規(guī)范性文件發(fā)布后不立即施行將有礙執(zhí)行的，可以自發(fā)布之日起施行。
與法律、法規(guī)、規(guī)章或者上級機關決定配套實施的稅務規(guī)范性文件，其施行日期需要與前述文件保持一致的，不受本條第一款、第二款時限規(guī)定的限制。
自發(fā)布之日起未滿30日即施行的稅務規(guī)范性文件，應當在起草說明中注明理由。
第十四條 （溯及力）
稅務規(guī)范性文件不得溯及既往，但是為了更好地保護稅務行政相對人權利和利益而作出的特別規(guī)定除外。
第三章 制定程序
第十五條 （調研）
起草部門應對擬制定的稅務規(guī)范性文件的必要性和可行性進行研究，對所要解決的問題、擬規(guī)定的主要措施的合法性、合理性等內容進行調研論證。
第十六條 （公平競爭審查）
按照“誰起草、誰審查”原則，起草部門應當對稅務規(guī)范性文件進行公平競爭審查。公平競爭審查基本流程、審查標準和例外規(guī)定、定期評估、社會監(jiān)督、責任追究等，依照國家市場監(jiān)管總局牽頭制定的《公平競爭審查制度實施細則》執(zhí)行。
起草部門應當在起草說明中就稅務規(guī)范性文件的公平競爭審查情況及結論作出專門說明。未作說明的，納稅服務處和法規(guī)處不予審查。
對于適用公平競爭審查例外規(guī)定的稅務規(guī)范性文件，起草部門應當逐年評估其實施效果，形成書面評估報告。評估結果應當作為文件清理工作的重要依據。
第十七條 （聽取意見）
起草稅務規(guī)范性文件，應當深入調查研究，總結實踐經驗，充分聽取各方面意見。聽取意見可以采取書面、網絡征求意見，或者召開座談會、論證會、聽證會、實地走訪等多種形式。
起草稅務規(guī)范性文件，起草部門應當聽取基層稅務機關意見。
起草與稅務行政相對人生產經營密切相關的稅務規(guī)范性文件，起草部門還應當聽取稅務行政相對人代表和行業(yè)協(xié)會商會的意見。
起草涉及稅務行政相對人切身利益或者對其權利義務可能產生重大影響的稅務規(guī)范性文件，除依法需要保密的外，起草部門應當通過稅務網站或者其他有利于公眾知曉的方式，公布規(guī)范性文件草案及其說明等材料，征詢公眾意見，征詢意見的期限自公告之日起一般不少于30日。法律、行政法規(guī)對規(guī)范性文件公開征求意見期限有明確規(guī)定的，從其規(guī)定。
第十八條 （送交審查）
稅務規(guī)范性文件送審稿應當由起草部門負責人簽署后，依次送交納稅服務處和法規(guī)處審查。送審稿內容涉及其他業(yè)務主管部門工作的，應當于送交審查前會簽相關業(yè)務主管部門，未按規(guī)定會簽的，納稅服務處和法規(guī)處不予審查。
未經審查通過的稅務規(guī)范性文件，辦公室不予核稿，市局負責人不予簽發(fā)。
起草部門將送審稿送交審查時，應當一并提供下列材料：
（一）起草說明，包括以下要素：
1.制定目的;
2.制定依據;
3.必要性和可行性;
4.起草過程，包括聽取意見、不同意見的協(xié)調情況、會簽單位意見以及采納情況、公平競爭審查情況等;
5.對稅務行政相對人權利和利益可能產生影響的評估情況;
6.施行日期的說明;
7.相關文件銜接處理情況;
8.其他需要說明的事項。
（二）稅務規(guī)范性文件解讀稿，包括文件出臺的背景、意義，文件內容的重點、理解的難點、必要的舉例說明和落實的措施要求等;
（三）制定依據，包括法律、法規(guī)、規(guī)章和稅務規(guī)范性文件的名稱、文號，并標明具體條款;必要時，提供紙質或者電子文本;
（四）公平競爭審查材料;
（五）其他相關材料。
報請市人民政府發(fā)布或批轉的稅務規(guī)范性文件，還需要提交報請發(fā)布或批轉的請示。
第十九條 （文件審查）
納稅服務處和法規(guī)處負責文件審查，包括權益性審核、合法性審核、世界貿易組織規(guī)則合規(guī)性評估。其中納稅服務處負責權益性審核;法規(guī)處負責合法性審核和世界貿易組織規(guī)則合規(guī)性評估。納稅服務處和法規(guī)處審查一般分別不少于5個工作日，不超過10個工作日。
對審查中發(fā)現(xiàn)的明顯不適當?shù)囊?guī)定，納稅服務處和法規(guī)處可以提出刪除或者修改的建議。納稅服務處和法規(guī)處在審查過程中認為有必要的，可以通過召開座談會、論證會等形式聽取相關各方意見。
第二十條 （權益性審核）
納稅服務處應當就下列事項進行權益性審核：
（一）是否無法律法規(guī)依據減損稅務行政相對人的合法權利和利益，或者增加其義務，主要涉及業(yè)務辦理環(huán)節(jié)、報送資料、管理事項等方面;
（二）是否存在泄露稅務行政相對人稅費保密信息風險。
第二十一條 （合法性審核）
法規(guī)處應當就下列事項進行合法性審核：
（一）是否超越法定權限;
（二）是否具有法定依據;
（三）是否違反法律、法規(guī)、規(guī)章以及上級稅務機關稅務規(guī)范性文件的規(guī)定;
（四）是否違反本規(guī)定第十條的禁止性規(guī)定;
（五）是否違法、違規(guī)減損稅務行政相對人的合法權利和利益，或者違法、違規(guī)增加其義務;
（六）是否違反本辦法規(guī)定的制定規(guī)則或者程序;
（七）是否與本機關制定的其他稅務規(guī)范性文件進行銜接;
（八）需要審核的其他內容。
第二十二條 （合規(guī)性評估）
法規(guī)處應當依據以下內容，對送審稿是否合規(guī)進行評估：
（一）最惠國待遇原則;
（二）國民待遇原則;
（三）透明度原則;
（四）有關補貼的規(guī)定;
（五）其他世界貿易組織規(guī)則。
第二十三條 （審查意見及其處理）
（一）納稅服務處根據權益性審核的不同情形，分別提出以下審核意見：
1.認為送審稿不存在無法律法規(guī)依據減損稅務行政相對人權益或者增加其負擔的情形的，提出審核通過意見;
2.認為送審稿減損稅務行政相對人權益或者增加其負擔的理由不充分，經協(xié)商不能達成一致意見的，提出書面審核意見并退回起草部門。
（二）法規(guī)處根據合法性審核的不同情形，分別提出以下審核意見：
1.認為送審稿沒有問題或者經過協(xié)商達成一致意見的，提出審核通過意見;
2.認為起草部門應當補充征求意見，或者對重大分歧意見沒有合理說明的，退回起草部門補充征求意見或者作出進一步說明;
3.認為送審稿存在問題，經協(xié)商不能達成一致意見的，提出書面審核意見后，退回起草部門。
（三）法規(guī)處根據合規(guī)性評估的不同情形，分別提出以下評估意見：
1.認為符合世界貿易組織規(guī)則的，提出無異議評估意見;
2.認為可能引發(fā)國際貿易爭端的，向起草部門作出風險提示;
3.認為不符合世界貿易組織規(guī)則、必然引發(fā)國際貿易爭端的，向起草部門作出風險提示，并提出修改的意見和理由。
（四）審查中存在不同意見且經過協(xié)商仍存在意見分歧的，由起草部門提請市局負責人進行協(xié)調或裁定。
第二十四條 （聯(lián)合制定及代為起草涉稅規(guī)范性文件的審查）
市局牽頭與其他機關聯(lián)合制定涉稅規(guī)范性文件，以及市局代市人大及其常務委員會、市政府等起草涉稅規(guī)范性文件，起草部門應當將文件送審稿或者會簽文本送交納稅服務處和法規(guī)處審查。
經其他機關會簽后，文件內容有實質性變動的，起草部門應當重新送交納稅服務處和法規(guī)處審查。
其他機關牽頭與稅務機關聯(lián)合制定的規(guī)范性文件，參照本條第一款規(guī)定執(zhí)行。
第二十五條 （審議和決定）
稅務規(guī)范性文件送審稿經納稅服務處和法規(guī)處審查通過的，由起草部門提請局務會議集體審議、決定。
起草部門應向局務會議提交稅務規(guī)范性文件送審稿，包括文件文本、文件解讀稿、起草說明、審查意見等。
第二十六條 （簽發(fā)和發(fā)布）
稅務規(guī)范性文件經局務會議審議通過后，由市局負責人簽發(fā)，主動公開，并以公告形式在上海稅務網站發(fā)布。未以公告形式發(fā)布的，不得作為稅務機關執(zhí)法依據。
第二十七條 （文件流轉）
稅務規(guī)范性文件以公告形式發(fā)布后，各級稅務機關無需轉發(fā)，通過公文處理系統(tǒng)進行傳遞。
第二十八條 （評估機制）
市局建立稅務規(guī)范性文件評估機制。評估采取實施過程中的評估、有效期屆滿前的評估和定期評估相結合的方法。
（一）實施過程中的評估。起草部門應當跟蹤了解稅務規(guī)范性文件的施行情況，及時對其施行效果、存在的問題及原因進行調查研究和綜合評估。
（二）有效期屆滿前的評估。稅務規(guī)范性文件有效期屆滿的6個月前，起草部門應當對其有效期是否需要延續(xù)進行評估。
（三）定期評估。起草部門原則上每三年開展一次定期評估，可在定期清理時一并進行。
稅務規(guī)范性文件評估時，發(fā)現(xiàn)有效期屆滿、與上位法不符、不適應實際需要、影響全國統(tǒng)一市場和公平競爭等情形的應當予以清理。
第二十九條 （書面審查建議處理）
市局接到公民、法人或者其他組織對本機關制定的稅務規(guī)范性文件提出書面審查建議，應當予以核實。經核實發(fā)現(xiàn)稅務規(guī)范性文件確有與上位法不符、有礙市場公平競爭等問題的，應當進行修改或廢止。
第四章 備案審查
第三十條 （文件報備）
起草部門應當自稅務規(guī)范性文件發(fā)布之日起10日內將文件報備材料報送法規(guī)處;法規(guī)處應當自發(fā)布之日起30日內，將稅務規(guī)范性文件報送國家稅務總局備案。
法規(guī)處應當于每年3月1日前向國家稅務總局報送上一年度本市稅務機關發(fā)布的稅務規(guī)范性文件目錄。
第三十一條 （報備的材料）
報送國家稅務總局備案的稅務規(guī)范性文件，應當提交備案報告和以下材料的電子文本：
（一）稅務規(guī)范性文件備案報告表;
（二）稅務規(guī)范性文件;
（三）起草說明;
（四）稅務規(guī)范性文件解讀稿。
其中，稅務規(guī)范性文件備案報告表應當載明文件起草（包括征求意見、會簽單位、公平競爭審查）、文件審查（包括權益性審核、合法性審核、合規(guī)性評估）、局務會議審議、簽發(fā)、發(fā)布以及政策備案（指按規(guī)定應向上級部門進行政策備案）等內容。
第三十二條 （審查整改）
對經國家稅務總局審查存在問題并要求整改的文件，起草部門應在限期內進行整改，重新制定發(fā)布稅務規(guī)范性文件;法規(guī)處在整改限期內協(xié)助、督促起草部門進行整改，重新向國家稅務總局報備稅務規(guī)范性文件。
起草部門自整改期限屆滿之日起20日內向法規(guī)處報送整改情況說明;法規(guī)處自整改期限屆滿之日起30日內向國家稅務總局報送整改情況報告。
第五章 文件清理
第三十三條 （清理機制）
市局建立稅務規(guī)范性文件清理機制。清理采取日常清理和集中清理相結合的方法。
清理過程中，起草部門和法規(guī)處應當聽取有關各方意見。
第三十四條 （日常清理）
日常清理由起草部門負責，分為起草中的清理和上位法發(fā)生變化等情形下的清理兩種形式。
（一）起草中的清理。起草部門起草稅務規(guī)范性文件，應當明確列舉擬被該文件廢止的文件的名稱、文號以及條款，避免與本機關已發(fā)布的稅務規(guī)范性文件相矛盾。同一事項已由多個稅務規(guī)范性文件作出規(guī)定的，起草部門在起草同類文件時，應當對有關文件進行歸并、整合。
（二）上位法發(fā)生變化等情形下的清理。起草部門應當根據上位法變化及稅務工作發(fā)展需要，對稅務規(guī)范性文件進行及時清理。
第三十五條 （集中清理）
集中清理由法規(guī)處負責牽頭組織，起草部門分工負責。
市局每三年開展一次定期集中清理。有下列情形之一的，應當及時進行集中清理：
（一）上級機關部署的;
（二）新的法律、法規(guī)頒布或者法律、法規(guī)進行重大修改，對稅務執(zhí)法產生普遍影響的。
起草部門應當在規(guī)定期限內列出需要清理的稅務規(guī)范性文件目錄，并提出清理意見;法規(guī)處應當對起草部門提出的文件目錄以及清理意見進行匯總、審查，報經局務會議審議后對外發(fā)布清理結果。
第三十六條 （清理的處置）
對清理中發(fā)現(xiàn)存在問題的稅務規(guī)范性文件，應當分類處理：
（一）有下列情形之一的，宣布失效：
1.調整對象滅失的;
2.不需要繼續(xù)執(zhí)行的。
（二）有下列情形之一的，宣布廢止：
1.違反上位法規(guī)定的;
2.已被新的規(guī)定替代的;
3.上位法依據已不存在的;
4.明顯不適應現(xiàn)實需要的。
（三）有下列情形之一的，予以修改：
1.與上一級稅務規(guī)范性文件相矛盾的;
2.與本機關稅務規(guī)范性文件相矛盾或者相重復的;
3.存在漏洞或者難以執(zhí)行的。
稅務規(guī)范性文件部分內容被修改的，應當全文發(fā)布修改后的稅務規(guī)范性文件。
第三十七條 （清理結果的發(fā)布）
日常清理結果應當及時發(fā)布，集中清理的結果應當于清理結束后統(tǒng)一發(fā)布。發(fā)布的內容包括失效、廢止的文件目錄或條款。
第六章 附則
第三十八條 （考核）
稅務規(guī)范性文件的制定和備案工作列入市局績效考核管理。
第三十九條 （解釋權和參照執(zhí)行）
本辦法由市局負責解釋。
稅務規(guī)范性文件的解釋、修改或者廢止，參照本辦法的有關規(guī)定執(zhí)行。
第四十條 （施行日期）
本辦法自2022年2月1日起施行，《上海市稅務規(guī)范性文件制定管理辦法》（滬稅發(fā)〔2020〕75號）同時廢止。
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