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國家稅務總局關于進一步加強稅收征管基礎工作若干問題的意見
國稅發(fā)〔2003〕124號
各省、自治區(qū)、直轄市和計劃單列市國家稅務局、地方稅務局，局內各單位：
近幾年來，各級稅務機關按照國務院批準的《關于深化稅收征管改革的方案》【全文失效】，積極推進信息化加專業(yè)化，加強稅收征管，取得了可喜的成效。但是，稅收征管工作還存在不少薄弱環(huán)節(jié)，尤其是稅收征管基礎工作亟待加強，特別是在征收、管理和檢查分離后，有些職責分工不夠明確，部門之間缺乏有效的協(xié)調配合，稅源管理不到位，信息化支撐滯后，一些地方不同程度地存在著“疏于管理，淡化責任”的問題。為此，就當前加強稅收征管基礎工作若干問題提出如下意見：
一、提高認識，明確目標
各級稅務機關都要充分認識加強稅收征管基礎建設的重要性。推進依法治稅，做到“有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴，違法必究”，要靠扎實的征管基礎工作才能得以貫徹落實?；A工作不扎實，依法治稅便無從談起，聚財為國、執(zhí)法為民就落不到實處。
加強稅收征管基礎工作是對全國稅務系統(tǒng)各級機關的共同要求，其重點主要在基層?；鶎邮嵌愂照鞴芑A工作的重要載體，其工作水平的高低直接影響稅收整體工作水平的高低，“基礎不牢，地動山搖”。各級領導務必對此予以高度重視，下大力氣，常抓不懈，嚴格按照全國基層建設工作會議的要求，不斷更新管理觀念，轉變工作作風，健全管理制度，強化管理責任，優(yōu)化管理手段，著力提高基層稅務人員思想水平和業(yè)務能力，提高稅收管理的質量和效率，夯實基層征管各項工作的基礎，抓出實效。
稅收征管基礎工作的總體目標和要求是：基本程序規(guī)范，執(zhí)法嚴格公正；基本職能清晰，崗位職責明確；基礎稅源清楚，管理監(jiān)控到位；基本制度健全，工作銜接緊密；基礎管理牢固，納稅服務優(yōu)化；基礎資料齊全，信息數(shù)據(jù)準確；基本手段齊備，應用準確快捷；基本技能達標，人員素質過硬。
二、健全完善征管基礎制度
（一）堅決貫徹征管法及其實施細則，認真落實總局下發(fā)的各項配套制度和辦法。要狠抓法規(guī)的學習與應用，務必使廣大基層稅務人員牢固樹立依法治稅、依法行政意識，深刻領會征管法及其實施細則的精神實質，熟練掌握、準確運用征管法及其實施細則開展執(zhí)法與服務工作。要進一步廣泛深入開展稅法宣傳教育活動，力求轄區(qū)內各類納稅人知法、懂法，自覺依法履行納稅義務，力求社會各界了解稅收征管法及其實施細則的基本精神，積極主動協(xié)稅護稅。
（二）全面加強各項管理制度建設。各地稅務機關要建立健全包括稅務登記、發(fā)票管理、納稅申報、稅款征收、稅源監(jiān)控、納稅評估、納稅服務等各方面的規(guī)章制度，在明確規(guī)定實體性內容的同時，要注意程序性內容的規(guī)范，做到征納雙方在程序、手續(xù)上有章可循、準確無誤，從而切實促進基層稅收征管工作的法制化、規(guī)范化。在征管法及其實施細則新的配套辦法沒有出臺前，原規(guī)定與征管法及其實施細則無抵觸的要繼續(xù)執(zhí)行，凡有抵觸的要及時向總局請示和反映，以尋求盡快解決，保證稅收征管執(zhí)法工作的連續(xù)性和有效性。
（三）簡化審批程序，規(guī)范執(zhí)法行為。在堅持規(guī)范執(zhí)法的前提下，對于不該批的事項，堅決取消審批制；可批可不批的，可以不批為導向試行備案制；凡該批的事項，要努力精簡審批程序，簡化審批手續(xù)，同時要加強審批后的跟蹤管理與監(jiān)督檢查，嚴格執(zhí)行執(zhí)法責任制和過錯追究制。各地要對各種征管審批事項、征管文書進行一次清理，屬于總局統(tǒng)一規(guī)定但不適應實際工作需要的程序或文書，各地要清理并提出修改、簡化或廢止的意見和理由，上報總局處理；凡自行規(guī)定的、不符合法律、行政法規(guī)、規(guī)章規(guī)定且屬于給納稅人額外設定義務的，一律取消并向社會公告。
三、合理設置內部專業(yè)管理部門，明確管理職能
（一）正確理解征、管、查之間的辯證關系，合理設置內部征管部門。各地稅務機關在推進信息化加專業(yè)化的稅收征管改革進程中，要嚴格按照“以申報納稅和優(yōu)化服務為基礎，以計算機網(wǎng)絡為依托，集中征收，重點稽查，強化管理”的征管工作要求，正確處理好征收、管理、稽查三者的關系。征收、管理、稽查都是稅收管理的內容，屬于稅收管理的不同環(huán)節(jié)，一旦脫節(jié)，勢必影響整個稅收管理的質量和效率。三者是稅務機關內部對業(yè)務的分工，既是相對獨立的管理環(huán)節(jié)或部門，又是相互依存、相互制約、相互促進的有機整體。各級稅務機關務必準確理解和把握這一點，本著便于管理、利于監(jiān)控、方便納稅人辦稅的原則，合理調整和設置內部征管業(yè)務部門，切實加強征管。
（二）明確管理職能，加強相互銜接。全國稅務系統(tǒng)基層建設工作會議對基層機構設置已提出明確的要求，各級稅務機關要認真貫徹，結合各地實際，規(guī)范征、管、查各專業(yè)的工作職能，劃清各自的職責范圍，明確各環(huán)節(jié)之間的銜接與協(xié)調。各個職能部門、崗位之間既要各司其職、各負其責，又要加強溝通、相互配合、信息共享，形成有機的相互制約又相互協(xié)調、相互促進的管理鏈條，切實解決“疏于管理、淡化責任”的問題。
（三）劃清日常檢查和稽查職責。日常檢查是指稅務機關清理漏管戶、核查發(fā)票、催報催繳、評估問詢，了解納稅人生產(chǎn)經(jīng)營和財務狀況等不涉及立案核查與系統(tǒng)審計的日常管理行為，是征管部門的基本工作職能和管理手段之一。搞好日常檢查工作有利于加強稅源管理。征收管理部門與稽查部門在稅務檢查上的職責范圍要按照以下三個原則劃分：一是在征管過程中，對納稅人、扣繳義務人履行納稅義務的日常性檢查及處理由基層征收管理機構負責；二是稅收違法案件的查處（包括選案、檢查、審理、執(zhí)行）由稽查局負責；三是專項檢查部署由稽查局負責牽頭統(tǒng)一組織。各級稅務機關要按照上述原則，根據(jù)各地的實際情況，制定具體的檢查管理辦法，從檢查的對象、范圍、性質、時間、金額等方面劃清日常檢查與稅務稽查的業(yè)務邊界，提出加強協(xié)調配合的具體要求，明確檢查下戶的目的和需要解決的問題以及移送的標準、條件等。
四、強化稅源監(jiān)控管理
（一）加強戶籍管理，減少漏征漏管戶。要嚴格稅務登記管理制度，繼續(xù)加強對漏征漏管戶的清理工作，切實強化稅源控管?！?a href='http://m.fl1002.com/law/8801.html' title='國稅發(fā)〔2003〕81號《國家稅務總局國家工商行政管理總局關于工商登記信息和稅務登記信息交換與共享問題的通知》' target='_blank'>國家稅務總局國家工商行政管理總局關于工商登記信息和稅務登記信息交換與共享問題的通知》（國稅發(fā)〔2003〕81號）文件已從9月1日開始執(zhí)行，各地稅務機關要積極主動地與當?shù)毓ど滩块T配合，抓好貫徹落實，開展一次納稅人戶籍清理，通過戶籍信息的核查和漏征漏管戶的實地清理，摸清底數(shù)，健全戶籍檔案，鞏固管理基礎工作。
（二）積極開展納稅評估工作。各地稅務機關要在信息化的支持下對所轄稅源實施全方位、全過程監(jiān)控，及時全面地掌握納稅人生產(chǎn)經(jīng)營、財務核算情況，對納稅人納稅申報情況進行動態(tài)評估。要進一步明確納稅評估的工作職責，積極探索開展納稅評估的有效方式、方法和途徑。在評估中，除對納稅申報直接相關的財務、會計資料以及憑證等審核評估外，還要注意加強對與生產(chǎn)經(jīng)營相關信息的對稱性審核，特別要注意參照各個行業(yè)的行業(yè)標準以及同類企業(yè)的能耗、物耗平均值，結合當?shù)貙嶋H，制訂出用于評估的分行業(yè)投入產(chǎn)出比、產(chǎn)品耗能比、行業(yè)平均利潤率以及行業(yè)平均稅負等指標，對同一納稅人不同時期的情況進行縱向比較，對同行業(yè)不同納稅人同一時期的情況進行橫向比較，綜合分析測算納稅人的應納稅額與實際納稅的差距，以確定管理和檢查的方向與重點，從而做到有的放矢，有效管理。要及時總結稅源變化的一般性規(guī)律，掌握并積累資料，建立科學、實用的納稅評估模型，盡早形成依托信息化手段的新型納稅評估工作體系。
（三）加強宏觀稅收負擔的分析和預測。要充分運用以GDP為主的宏觀經(jīng)濟指標以及相關部門數(shù)據(jù)信息，加強宏觀稅負變化動態(tài)分析；與此同時，還要運用工業(yè)增加值、商品零售和消費指數(shù)等各種相關經(jīng)濟指標，比較分析主要稅種（如工業(yè)增加值與增值稅的關聯(lián)分析）、行業(yè)和不同地區(qū)的稅收負擔水平。通過對應性分析，從稅基的變化觀察宏觀稅負和稅源變化趨勢，提高對納稅人申報納稅情況的風險預期判斷能力，確定稅源監(jiān)控和稅收征管的工作方向。這類分析，不僅要就本地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展進行不同時期的縱向比較，而且要與周邊地區(qū)乃至全國平均水平進行同一時期的橫向比較，以正確判斷本地區(qū)稅源管理工作水準，找出差距，明確進一步努力的方向和途徑。
（四）實行分類管理。各級稅務機關要在屬地管理的前提下，針對不同行業(yè)、不同規(guī)模的納稅人，在嚴格評估的基礎上，公正、合理地確定納稅信譽等級，實行分類管理，對不同等級的納稅人在納稅申報、發(fā)票購領、稅務檢查等方面采取不同的管理和服務措施。
要加大對大企業(yè)和重點稅源的管理力度，管理部門要明確專人負責大企業(yè)和重點稅源的管理工作，全面掌握納稅人的生產(chǎn)經(jīng)營和財務核算以及資金流轉情況。對小規(guī)模納稅人和零散稅源，要依法規(guī)范征管程序、加大控管力度和有效實施社會綜合治稅。有條件的地方，可充分利用銀行及其他金融機構、地方財政的基層機構以及其他有關機構實行依法委托代征。
（五）加強稅控裝置管理。稅控裝置管理工作必須納入法制規(guī)范軌道，堅持“標準化、市場化、行政監(jiān)督”的原則。各級稅務機關要進一步加強對稅控裝置的管理，規(guī)范操作程序。對于已經(jīng)安裝的各類加油機稅控裝置、稅控加油機和其他各類稅控收款機等，各級稅務機關一要嚴格按照規(guī)定，定期采集數(shù)據(jù)；二要將采集的數(shù)據(jù)作為對納稅人計稅的主要依據(jù)；三要將采集的數(shù)據(jù)與納稅人的申報數(shù)據(jù)進行比對，采集數(shù)據(jù)與申報納稅不在一地的，采集數(shù)據(jù)的稅務機關要負責將采集的數(shù)據(jù)傳送給受理審核納稅人申報數(shù)據(jù)的稅務機關，以便比對堵漏；四要督促有關裝置的生產(chǎn)服務商搞好維護服務。在強化對稅控加油機、稅控收款機等稅控裝置監(jiān)管、使用的同時，加強對各類稅控裝置運行、維護和保養(yǎng)的管理與協(xié)調工作。下一步稅控收款機的推廣應用也要貫徹上述四點要求。目前，稅控收款機的國家標準已經(jīng)頒布，國務院正在審議稅控收款機推廣應用管理法規(guī)，有關部門也正在研究相關事宜，屆時總局將專門部署此項工作。在此之前，各地應堅決停止稅控裝置的擴大試點工作，以避免非國標產(chǎn)品的投入，造成浪費和徒增納稅人負擔，給將來稅控信息的統(tǒng)一采集和處理造成不必要的損失和困難。
（六）加強發(fā)票管理。各級稅務機關要重視運用“以票控稅”管理手段，依法對發(fā)票的印制、發(fā)放、領購、開具、取得、保管、繳銷各個環(huán)節(jié)加強管理，不但要加強增值稅專用發(fā)票的管理，也要加強普通發(fā)票的管理。要督促企業(yè)建立逐筆開具發(fā)票制度，不論購銷商品還是提供、接受勞務服務，也不論購貨方（接受方）取得與否，銷貨方（提供方）都必須開具發(fā)票。強化發(fā)票“驗舊購新”管理。審驗舊票不僅要審驗領、用、存的數(shù)量（本、份），而且要累計其開具的金額，并要與其申報納稅的銷售額或營業(yè)額比對。落實發(fā)票限額限量供應措施。發(fā)售的發(fā)票數(shù)量必須依據(jù)納稅人的經(jīng)營規(guī)模、開票頻率和納稅申報的誠實程度綜合確定，凡不按規(guī)定申報、繳款以及有稅收違法案件的，稅務機關可以停止發(fā)售發(fā)票，依法改正上述行為的予以恢復發(fā)售。有條件的地方要堅持有獎發(fā)票制度。認真研究持票消費者心理，合理設計開獎方式和獎勵面，科學設置獎金數(shù)額，精心籌劃開獎周期，及時兌現(xiàn)獎勵。與此同時，要認真依法落實發(fā)票違章舉報制度，以調動廣大消費者參與發(fā)票監(jiān)督的積極性，增強發(fā)票管理的有效性。當前，尤其要加強對交通運輸、廢舊物資、農(nóng)產(chǎn)品收購等行業(yè)發(fā)票的控管，要把納稅人已開具的上述三類發(fā)票票面累計金額作為其申報納稅的重要審核依據(jù)，對抵扣發(fā)票要及時比對對方納稅情況，堵塞漏洞，充分發(fā)揮發(fā)票控管稅源的基礎性作用。
五、進一步強化納稅服務工作
（一）各地稅務機關要認真貫徹《國家稅務總局關于加強納稅服務工作的通知》（國稅發(fā)〔2003〕38號）文件精神，結合本地實際，不斷創(chuàng)新服務領域和服務手段。要充分運用“一窗式”管理的基本原理，更新觀念、改進工作流程、提高管理和服務效率。按照“資源配置合理、管理方式優(yōu)化、服務簡約高效”的要求，打破稅務登記、納稅申報直至稅務檢查等各個環(huán)節(jié)上不合理的人為部門界限和崗位分割，改進和簡化納稅人報送的各種報表以免重復報送；積極實踐國地稅聯(lián)合辦理稅務登記的辦法，以免納稅人多頭往返；強化稅務檢查計劃管理以免多頭重復檢查；同時提倡國、地稅聯(lián)合檢查，以實現(xiàn)信息資源共享，保證執(zhí)法效率，減輕納稅人負擔。
（二）要繼續(xù)發(fā)揮好辦稅服務廳的窗口作用。堅持文明辦稅“八公開”制度，進一步完善包括限時服務、首問責任、全程服務以及文明禮貌準則在內的服務規(guī)范和服務質量考核評價體系，各地要根據(jù)納稅人的分布狀況，進一步優(yōu)化辦稅場所布局，使現(xiàn)有資源充分發(fā)揮作用。辦稅服務廳內的窗口設置要科學，要適當調整多設通用窗口，力求辦事“一窗式”。在信息化手段支持下，納稅申報和繳款應當盡早實現(xiàn)同城“通報通繳”。
（三）進一步推進并規(guī)范12366納稅服務熱線工作。各地稅務機關要利用12366納稅服務熱線，積極做好政策發(fā)布、稅務咨詢、電話申報、網(wǎng)上申報、納稅查詢等服務項目，為納稅人提供多樣化、個性化服務。同時，通過咨詢熱線了解納稅人關心的熱點和難點，并從中獲取相關信息，確定進一步加強管理和優(yōu)化服務的重點。國、地稅機關要加強合作，有條件的地方可統(tǒng)一建立12366納稅服務平臺，實現(xiàn)資源共享，共同服務，優(yōu)勢互補。
六、提高稅收征管信息應用水平
（一）抓緊整合資源，積極推進金稅三期建設。按照“統(tǒng)籌規(guī)劃、統(tǒng)一標準，突出重點、分步實施，整合資源、講究實效，加強管理、保證安全”的要求，抓緊增值稅專用發(fā)票信息資源、進出口退稅管理系統(tǒng)資源與綜合征管信息資源的整合與銜接，落實“票表稽核”監(jiān)控辦法；要采取措施實現(xiàn)各省、市現(xiàn)有綜合征管信息系統(tǒng)與總局綜合征管信息系統(tǒng)以及各單項軟件在不同平臺上主要數(shù)據(jù)平滑對接與共享；總局將按照金稅工程（CTAIS）的總體規(guī)劃，從統(tǒng)一納稅申報入手，加快金稅三期核心業(yè)務系統(tǒng)的開發(fā)和推廣工作，逐步實現(xiàn)國、地稅核心業(yè)務系統(tǒng)的信息共享與聯(lián)網(wǎng)運行。
（二）推廣征管軟件要抓好數(shù)據(jù)管理。認真總結現(xiàn)有“三省一市”應用總局綜合征管軟件（原CTAIS）推廣過程中的經(jīng)驗，完成征管改革試點單位推廣應用總局綜合征管軟件上線工作。在確保設備安裝、軟件調試、網(wǎng)絡暢通的同時，特別要精心組織好上線前的數(shù)據(jù)準備工作。凡推廣應用總局綜合征管軟件的單位，必須對轄區(qū)內所有納稅人的各種征管資料按照規(guī)定的數(shù)據(jù)模版進行逐一清理，需要納稅人補報的補報，需要修改的按規(guī)定口徑統(tǒng)一修改，并按規(guī)定要求統(tǒng)一組織錄入；已經(jīng)上線運行綜合征管軟件的單位，要按照總局的統(tǒng)一要求，做好運行維護工作；要樹立數(shù)字化管理觀念，制定和實施稅收信息數(shù)據(jù)管理制度，從基礎征管數(shù)據(jù)的錄、審、調、存、傳、用等各個環(huán)節(jié)加強數(shù)據(jù)管理，尤其對新產(chǎn)生的各項征管基礎數(shù)據(jù)要確保其來源的唯一性和可靠性，從而確保整個征管數(shù)據(jù)的真實、準確、全面和實用性；對原已積累的歷史征管數(shù)據(jù)要認真清理，要及時清除冗余和垃圾數(shù)據(jù)。
（三）實現(xiàn)征管信息化管理的基層稅務機關，要在充分發(fā)揮計算機管理優(yōu)勢的同時，注重發(fā)揮人的主觀能動性，實現(xiàn)人機結合、互動管理，以確保稅收征管基礎工作的質量和效率。暫不具備信息化管理條件的地區(qū)，也要克服各種困難實現(xiàn)專業(yè)化管理對基礎工作的要求，并積極為盡早實現(xiàn)征管信息化創(chuàng)造條件。
七、加強征管質量考核
稅收征管質量考核是提高征管基礎工作水平的重要抓手。各地稅務機關要在加強稅收征管基礎工作的過程中，把登記率、申報率、入庫率、欠稅增減率、滯納金加收率和處罰率等“六率”和宏觀稅負分析比較指標作為衡量一個地區(qū)、一個管理部門征管工作水平的主要指標，納入目標考核責任制，引入激勵機制，與部門和責任人的工作績效掛鉤?？偩謱讯愂照鞴苜|量考核水平的高低作為考核各地稅收征管基礎工作水平高低的重要依據(jù)，并將繼續(xù)定期通報考核的結果。與此同時，各地稅務機關要結合實際，充分應用現(xiàn)有的信息化條件，在“六率”考核和宏觀稅負分析比較的基礎上，細化考核指標，積極研究和探索應用綜合征管信息系統(tǒng)自動生成考核指標，自動進行考核評價。
八、加強征管基礎資料管理
征管基礎資料包括稅務機關要求納稅人提供的各類登記、申報資料、征收憑證和發(fā)票以及執(zhí)法過程中產(chǎn)生的法律文書等紙質資料，也包括計算機記錄和生成的上述資料的電子信息。要確保征管基礎資料的完整性、準確性、可靠性、及時性。各地稅務機關要按照新征管法及其實施細則的規(guī)定，按照合法、有效、實用的原則，對各類征管基礎資料進行規(guī)范，建立統(tǒng)一的征管資料管理制度，明確納稅人報哪些、何時報、誰錄入、誰使用，避免各業(yè)務部門多頭、重復向納稅人索要資料。要建立和完善納稅人戶籍檔案制度，大力推行征管基礎資料“一戶式”管理。對征管資料要按戶建立索引，及時歸檔，妥善保管。已經(jīng)實現(xiàn)信息化的地方要確保系統(tǒng)能夠順利歸集涉稅信息，實現(xiàn)綜合查詢。要用好征管資料，讓死數(shù)據(jù)變成活信息。各地稅務機關要根據(jù)實際情況，充分利用現(xiàn)有數(shù)據(jù)為稅源監(jiān)控、納稅評估、稽查選案提供準確依據(jù)。要積極研究利用信息化手段實現(xiàn)征管基礎資料的自動化管理，充分發(fā)揮現(xiàn)有數(shù)據(jù)庫強大的數(shù)據(jù)處理功能，實現(xiàn)征管基礎資料“一戶式”集中統(tǒng)一管理、各級實時方便調用、信息資源共享的管理方式。
九、加強部門協(xié)作配合，推進社會綜合治稅
各地稅務機關要積極爭取當?shù)卣闹С?，加強與工商、公安、海關、勞動、社保、城建、交通、銀行、外匯管理、技術監(jiān)督部門以及其他行業(yè)主管部門的工作配合，充分發(fā)揮政府基層組織、稅務代理等社會中介組織的作用，加強社會綜合治稅、開展協(xié)稅護稅工作，提高稅務機關稅源監(jiān)控能力。
部門配合協(xié)作的核心在于信息資源共享。要加快國、地稅征管信息系統(tǒng)互通互聯(lián)，包括國地共管戶的稅務登記信息、關聯(lián)發(fā)票信息、核定認定信息、增值稅抵扣信息、所得稅管轄信息、附征稅費基礎信息、委托代征信息、征管違章信息、稅務稽查信息、司法救濟信息等等，以實現(xiàn)稅收征管基礎信息共享。要積極拓寬與工商、銀行、海關、公安、外匯管理等部門之間的數(shù)據(jù)交換與互聯(lián)互通的共享渠道，制定與有關部門的信息交換與數(shù)據(jù)共享制度。國地稅信息共享和部門信息合作，在信息化條件尚不到位的地區(qū)，對迫切需要的管理信息交換，也要以手工方式先行解決。
十、加強教育培訓，提高干部隊伍素質
各級稅務機關要認真貫徹《全國稅務系統(tǒng)基層建設綱要》，采取切實措施，加強干部培訓教育，提高干部的思想政治素養(yǎng)、政策業(yè)務水平和業(yè)務技能。從實際工作需要出發(fā)，不斷更新干部的知識，使之精通稅收業(yè)務，熟悉財務、法律，能夠操作本職工作需要的計算機。要重視學習企業(yè)經(jīng)營管理知識，了解企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營與財務狀況，提高對稅源管理的能力。努力改進工作作風，牢固樹立服務意識，樹立新時期稅務干部的良好形象。要深化干部人事制度和勞動分配制度改革，建立和完善有效的人才激勵機制，充分調動和發(fā)揮廣大稅務干部的積極性。要按照國家稅務總局《2003年-2007年全國稅務系統(tǒng)干部教育培訓規(guī)劃》【全文失效】，搞好干部培訓工作，以適應稅收事業(yè)不斷發(fā)展的要求。
國家稅務總局
二○○三年十月二十二日
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