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水利部關(guān)于加強(qiáng)水資源用途管制的指導(dǎo)意見
水資源〔2016〕234號(hào)
部機(jī)關(guān)各司局，部直屬各單位，各省、自治區(qū)、直轄市水利（水務(wù)）廳（局），各計(jì)劃單列市水利（水務(wù)）局，新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)水利局：
為貫徹落實(shí)中央關(guān)于健全自然資源用途管制制度要求，按照“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的新時(shí)期水利工作方針，加強(qiáng)水資源用途管制工作，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)好生活、生產(chǎn)、生態(tài)用水，充分發(fā)揮水資源的多重功能，使水資源按用途得到合理開發(fā)、高效利用和有效保護(hù)，現(xiàn)就加強(qiáng)水資源用途管制工作提出以下意見。
一、加強(qiáng)水資源用途管制的重要性和緊迫性
1.加強(qiáng)水資源用途管制是推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的重要舉措?！?a href='http://m.fl1002.com/law/3079.html' title='《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》全文' target='_blank'>中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》要求健全自然資源用途管制制度?！?a href='http://m.fl1002.com/law/6341.html' title='中共中央國(guó)務(wù)院印發(fā)《生態(tài)文明體制改革總體方案》（全文）' target='_blank'>生態(tài)文明體制改革總體方案》要求將用途管制擴(kuò)大到所有自然生態(tài)空間。水資源是生態(tài)環(huán)境的控制性要素，保障生態(tài)需水是建設(shè)生態(tài)文明的基礎(chǔ)支撐。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展付出的水資源、水環(huán)境代價(jià)過(guò)大，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展擠占生態(tài)環(huán)境用水，河道斷流、湖泊濕地萎縮、地下水超采、水生態(tài)退化等問(wèn)題突出，亟須加強(qiáng)水資源用途管制，保障生態(tài)環(huán)境基本需水，這是推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的重要舉措。
2.加強(qiáng)水資源用途管制是推進(jìn)“四化”同步發(fā)展和保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的必然要求。水資源是基礎(chǔ)性的自然資源和戰(zhàn)略性的經(jīng)濟(jì)資源，是實(shí)現(xiàn)“四化”同步發(fā)展的基本保障條件。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，生活、農(nóng)業(yè)、工業(yè)等各行業(yè)之間的用水矛盾將日趨突出。這就要求必須強(qiáng)化水資源用途管制，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各行業(yè)用水需求，以水資源節(jié)約集約利用和可持續(xù)利用支撐工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。
3.加強(qiáng)水資源用途管制是深化水利改革的重要內(nèi)容。近年來(lái)，各級(jí)水行政主管部門通過(guò)編制水資源規(guī)劃、實(shí)行用水總量控制、嚴(yán)格水資源論證和取水許可管理、強(qiáng)化水功能區(qū)監(jiān)督管理等措施，初步形成了水資源用途管制框架體系。但是，水資源的生活、生產(chǎn)和生態(tài)用途還需進(jìn)一步細(xì)化明確，各項(xiàng)管理制度和措施有待深入落實(shí)，管理能力亟待提高。深化水利改革明確將加強(qiáng)水資源用途管制作為重要內(nèi)容，這就要求必須健全水資源用途管制制度，落實(shí)各項(xiàng)水資源用途管制措施，使水資源按用途得到合理開發(fā)、高效利用和有效保護(hù)。
二、總體要求
1.指導(dǎo)思想。全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會(huì)精神，深入貫徹習(xí)近平總書記系列重要講話精神，按照“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的新時(shí)期水利工作方針，統(tǒng)籌生活、生產(chǎn)和生態(tài)用水，優(yōu)先保證生活用水，確保生態(tài)基本需水，保障糧食生產(chǎn)合理需水，優(yōu)化配置生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)用水，有效發(fā)揮水資源的多種功能，保障國(guó)家供水安全、糧食安全、經(jīng)濟(jì)安全和生態(tài)安全。
2.基本原則。以人為本、服務(wù)民生。將保障城鄉(xiāng)居民生活用水作為水資源用途管制的第一目標(biāo)，切實(shí)解決人民群眾最關(guān)心的水資源問(wèn)題。節(jié)水優(yōu)先，注重保護(hù)。以水定需，量水而行，嚴(yán)控水資源開發(fā)利用總量，全面推動(dòng)水資源節(jié)約、集約利用，保護(hù)水生態(tài)環(huán)境。統(tǒng)籌兼顧，綜合利用。統(tǒng)籌生活、生產(chǎn)和生態(tài)用水，統(tǒng)籌水量和水質(zhì)，處理好流域與區(qū)域、現(xiàn)狀用水與發(fā)展用水等的關(guān)系，發(fā)揮水資源的綜合效益。落實(shí)責(zé)任，嚴(yán)格監(jiān)管。明確管理責(zé)任，強(qiáng)化監(jiān)控監(jiān)督，確保水資源按照確定的用途使用，嚴(yán)格追究違反用途管制的責(zé)任。
3.總體目標(biāo)。到2020年，水資源用途管制的制度體系基本建立，各項(xiàng)監(jiān)管措施得到有效落實(shí)，行業(yè)用水配置趨于合理，生活用水得到優(yōu)先保障，重要河湖生態(tài)環(huán)境用水得到基本保障，地下水超采得到嚴(yán)格控制；到2030年，水資源用途管制的制度體系全面建立，各行業(yè)合理用水得到保障，擠占的河湖生態(tài)環(huán)境用水得到退減，地下水實(shí)現(xiàn)采補(bǔ)平衡。
三、進(jìn)一步明確水資源的生活、生產(chǎn)和生態(tài)用途
1.健全用水總量控制指標(biāo)體系。盡快完成市縣兩級(jí)行政區(qū)2020年和2030年用水總量控制指標(biāo)分解工作。抓緊開展跨行政區(qū)域江河水量分配，將用水總量控制指標(biāo)明確到具體江河、湖泊、水庫(kù)和地下水源，明確經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展用水和生態(tài)環(huán)境用水的合理邊界。
2.強(qiáng)化水資源的行業(yè)配置。以區(qū)域用水總量控制指標(biāo)和水量分配方案為依據(jù)，以水資源綜合規(guī)劃為基礎(chǔ)，完善區(qū)域水資源配置方案，統(tǒng)籌考慮城鎮(zhèn)化發(fā)展、糧食安全、產(chǎn)業(yè)布局等因素，將用水總量控制指標(biāo)進(jìn)一步細(xì)化到生活、農(nóng)業(yè)、工業(yè)等主要用水行業(yè)，明確經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展各行業(yè)的水資源用途。
3.科學(xué)確定江河湖泊生態(tài)流量。在黃河、淮河等流域開展生態(tài)流量（水位）試點(diǎn)工作。在總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，制定江河湖泊生態(tài)流量（水位）技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，逐步明確各主要河流和湖泊的生態(tài)流量（水位）。
四、優(yōu)先保障城鄉(xiāng)居民生活用水
1.將保障城鄉(xiāng)居民生活用水作為水資源用途管制的第一目標(biāo)。統(tǒng)籌配置區(qū)域內(nèi)的各種水源，將優(yōu)質(zhì)水資源優(yōu)先用于城鄉(xiāng)居民生活用水。飲用水水源地水量不足時(shí)要限制其他行業(yè)用水，優(yōu)先保障城鄉(xiāng)居民生活用水。加快備用水源建設(shè)，單一水源地供水的地級(jí)及以上城市要于2020年底前基本完成備用水源或應(yīng)急水源建設(shè)，有條件的地方要適當(dāng)提前，確保特殊干旱年份或發(fā)生突發(fā)性事件時(shí)城鄉(xiāng)居民生活用水得到有效保障。
2.嚴(yán)格飲用水水源地保護(hù)。完善飲用水水源地核準(zhǔn)和安全評(píng)估制度，將供水人口超過(guò)（含）20萬(wàn)以及向地市級(jí)城市供水的飲用水水源地納入國(guó)家重要飲用水水源地名錄，其他集中供水飲用水水源地納入地方重要飲用水水源地名錄。逐個(gè)排查已有飲用水水源地，對(duì)尚未劃定保護(hù)區(qū)的，要盡快推動(dòng)依法劃定飲用水水源保護(hù)區(qū)。加快開展重要飲用水水源地安全保障達(dá)標(biāo)建設(shè)，對(duì)采取措施后水質(zhì)仍然不達(dá)標(biāo)的應(yīng)當(dāng)盡快調(diào)整，確保城鄉(xiāng)生活供水安全。
五、確保生態(tài)基本需水
1.切實(shí)保障江河湖泊生態(tài)流量（水位）。通過(guò)調(diào)水引流、生態(tài)調(diào)度等措施，保障重要河湖濕地及河口生態(tài)需水。加強(qiáng)江河湖庫(kù)水量統(tǒng)一調(diào)度管理，采取閘壩聯(lián)合調(diào)度、生態(tài)補(bǔ)水等措施，合理安排重要斷面下泄水量，維持河湖基本生態(tài)用水需求，重點(diǎn)保障枯水期生態(tài)基流。重要生態(tài)保護(hù)區(qū)、水源涵養(yǎng)區(qū)、江河源頭區(qū)以水資源保護(hù)為主，嚴(yán)格限制開發(fā)，有管轄權(quán)的水行政主管部門應(yīng)當(dāng)限制審批該區(qū)域內(nèi)新建、改建、擴(kuò)建建設(shè)項(xiàng)目新增取水。對(duì)已經(jīng)過(guò)度開發(fā)的江河湖泊，要抓緊制定實(shí)施修復(fù)方案或規(guī)劃，退減被擠占的生態(tài)環(huán)境用水，并采取生態(tài)補(bǔ)水措施，逐步恢復(fù)生態(tài)流量（水位）。
2.加快實(shí)施地下水超采治理。存在地下水超采問(wèn)題的有關(guān)省、自治區(qū)、直轄市，要于2017年底前完成地下水禁采區(qū)、限采區(qū)范圍劃定工作，其中京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角等區(qū)域要于2016年底前完成；抓緊制定地下水壓采實(shí)施方案和年度計(jì)劃，將壓采目標(biāo)任務(wù)落實(shí)到各市縣、各年度、各水井。通過(guò)發(fā)展高效節(jié)水灌溉、調(diào)整種植結(jié)構(gòu)、水源置換、適度退地減水等綜合措施，治理地下水超采。加快完成河北地下水超采綜合治理試點(diǎn)工作，總結(jié)推廣成功經(jīng)驗(yàn)和模式。全面落實(shí)南水北調(diào)東中線受水區(qū)地下水壓采總體方案，積極推進(jìn)華北等地下水超采區(qū)綜合治理。加快國(guó)家地下水監(jiān)測(cè)工程建設(shè)，完善地下水監(jiān)控體系。
六、優(yōu)化配置生產(chǎn)用水
1.切實(shí)保障合理農(nóng)業(yè)用水。按照保障糧食安全的要求，合理配置好農(nóng)業(yè)用水指標(biāo)。強(qiáng)化農(nóng)業(yè)取水許可管理，明確各灌區(qū)的合理用水量和供水水源，保障各灌區(qū)的合理用水。具備條件的地區(qū)，進(jìn)一步明確農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)民用水合作組織、農(nóng)戶等用水主體的水權(quán)，維護(hù)其合法權(quán)益。鼓勵(lì)各地根據(jù)當(dāng)?shù)厮Y源條件，優(yōu)化農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)，推廣耗水少、效益高的農(nóng)作物和其他農(nóng)業(yè)項(xiàng)目，推行節(jié)水灌溉技術(shù)，提高農(nóng)業(yè)用水效率。
2.合理配置其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)用水。按照國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展總體布局以及區(qū)域和行業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略等要求，合理配置好工業(yè)、服務(wù)業(yè)等行業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)用水。引導(dǎo)鼓勵(lì)工業(yè)、服務(wù)業(yè)企業(yè)采用先進(jìn)節(jié)水技術(shù)、設(shè)備和工藝，循環(huán)用水、綜合利用，降低用水定額，提高用水效率。有條件的地區(qū)和行業(yè)，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先使用再生水、微咸水、海水等非常規(guī)水源。對(duì)不符合國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策或者列入國(guó)家產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整目錄中淘汰類的，以及產(chǎn)品不符合行業(yè)用水定額標(biāo)準(zhǔn)的建設(shè)項(xiàng)目取水申請(qǐng)，審批機(jī)關(guān)不予批準(zhǔn)。水資源短缺地區(qū)要大力發(fā)展優(yōu)質(zhì)、低耗、高附加值產(chǎn)業(yè)，加快淘汰高耗水落后產(chǎn)能，不斷降低高耗水行業(yè)比重。
七、嚴(yán)格水資源用途監(jiān)管
1.嚴(yán)格水資源論證和取水許可管理。健全規(guī)劃水資源論證制度，按照以水定產(chǎn)、以水定城的要求，把水資源論證作為產(chǎn)業(yè)布局、城市建設(shè)、區(qū)域發(fā)展等規(guī)劃審批的重要前置條件。嚴(yán)格建設(shè)項(xiàng)目水資源論證，未進(jìn)行建設(shè)項(xiàng)目水資源論證或建設(shè)項(xiàng)目水資源論證未通過(guò)審查的，審批機(jī)關(guān)不得批準(zhǔn)取水申請(qǐng)。對(duì)取用水總量已達(dá)到或超過(guò)控制指標(biāo)的地區(qū)，暫停審批建設(shè)項(xiàng)目新增取水。發(fā)放取水許可證要明確載明取用水具體用途、取水口及各取水口許可取用水量、取水許可證有效期限等。全面開展農(nóng)業(yè)取水許可管理，2016年底前北方地區(qū)要基本完成大型灌區(qū)取水許可工作，2017年底前北方地區(qū)5萬(wàn)畝以上重點(diǎn)中型灌區(qū)、南方地區(qū)供水水源集中的大型和重點(diǎn)中型灌區(qū)要基本完成取水許可工作，到“十三五”末，農(nóng)業(yè)取水許可要基本實(shí)現(xiàn)全覆蓋。
2.強(qiáng)化水功能區(qū)分類管理。根據(jù)不同水域的功能定位，按照保護(hù)區(qū)、保留區(qū)、緩沖區(qū)、開發(fā)利用區(qū)等實(shí)行分類管理。保護(hù)區(qū)要堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先，禁止不利于功能保護(hù)的活動(dòng)。保留區(qū)要堅(jiān)持休養(yǎng)生息，嚴(yán)格限制新增取用水以及可能對(duì)其水量、水質(zhì)、水生態(tài)造成重大影響的活動(dòng)。緩沖區(qū)要堅(jiān)持流域統(tǒng)籌，嚴(yán)格控制各項(xiàng)涉水活動(dòng)，防止對(duì)相鄰水功能區(qū)造成不利影響。開發(fā)利用區(qū)要堅(jiān)持開發(fā)保護(hù)并重，保障水資源可持續(xù)利用。建立水功能區(qū)風(fēng)險(xiǎn)管理制度，定期開展水功能區(qū)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)源調(diào)查，編制水功能區(qū)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警圖。
3.嚴(yán)格水資源用途變更監(jiān)管。未經(jīng)批準(zhǔn)不得擅自改變水資源用途。確需變更用途的，必須由原審批機(jī)關(guān)按程序批準(zhǔn)。禁止影響城鄉(xiāng)居民生活用水安全的水資源用途變更，禁止基本生態(tài)用水轉(zhuǎn)變?yōu)樯a(chǎn)用途，禁止農(nóng)業(yè)灌溉合理水量轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)業(yè)用途。取用水戶擅自變更水資源用途的，縣級(jí)以上人民政府水行政主管部門或者流域管理機(jī)構(gòu)要依據(jù)管理權(quán)限，責(zé)令停止并限期采取補(bǔ)救措施，情節(jié)嚴(yán)重的吊銷其取水許可證。規(guī)范水權(quán)水市場(chǎng)建設(shè)，在符合用途管制的前提下，鼓勵(lì)通過(guò)水權(quán)交易等市場(chǎng)手段促進(jìn)水資源有序流轉(zhuǎn)，同時(shí)防止以水權(quán)交易為名套取取用水指標(biāo)，變相擠占生活、基本生態(tài)和農(nóng)業(yè)合理用水。
4.加強(qiáng)水資源監(jiān)控計(jì)量。嚴(yán)格落實(shí)《取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》關(guān)于取用水計(jì)量設(shè)施安裝和運(yùn)行的要求，切實(shí)加強(qiáng)取用水計(jì)量監(jiān)管。加快推進(jìn)國(guó)家水資源監(jiān)控能力項(xiàng)目建設(shè)，健全重點(diǎn)用水戶、省界斷面和重要控制斷面、水功能區(qū)三大監(jiān)控體系，提高用水計(jì)量和監(jiān)控水平。完善中央、流域和省水資源管理系統(tǒng)三級(jí)平臺(tái)建設(shè)。積極推進(jìn)省市縣水資源監(jiān)控能力建設(shè)，實(shí)現(xiàn)信息共享、互聯(lián)互通和業(yè)務(wù)協(xié)同。結(jié)合大中型灌區(qū)建設(shè)與節(jié)水配套改造、小型農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)，完善灌溉用水計(jì)量設(shè)施，加快健全灌溉試驗(yàn)站網(wǎng)體系，提高農(nóng)業(yè)灌溉用水定額管理和科學(xué)計(jì)量水平。
八、保障措施
1.加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。各流域管理機(jī)構(gòu)、地方各級(jí)水行政主管部門要充分認(rèn)識(shí)水資源用途管制的重要性，結(jié)合本流域、本區(qū)域?qū)嶋H，制定工作方案，落實(shí)相關(guān)措施，建立工作機(jī)制，層層分解責(zé)任，強(qiáng)化監(jiān)督檢查，抓好督辦落實(shí)。
2.健全協(xié)作機(jī)制。水資源用途管制涉及不同部門，事關(guān)各用水行業(yè)的利益。各流域管理機(jī)構(gòu)要加強(qiáng)對(duì)流域內(nèi)各?。▍^(qū)、市）的指導(dǎo)、溝通和協(xié)調(diào)，地方各級(jí)水行政主管部門要主動(dòng)做好與各有關(guān)部門的溝通和協(xié)調(diào)，形成工作合力。
3.加強(qiáng)宣傳引導(dǎo)。充分利用各種媒體，加大對(duì)水資源用途管制工作的宣傳力度，提高全社會(huì)對(duì)水資源用途管制重要性的認(rèn)識(shí)，動(dòng)員全社會(huì)力量關(guān)心、支持和參與水資源用途管制工作。
水利部
2016年6月29日
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